स्वतंत्र भारत को विरासत में मिली कृषि संरचना की मुख्य विशेषताएं निम्नलिखित थीं:
अनुपस्थित भूमि स्वामित्व;
उच्च किराए और कार्यकाल की असुरक्षा के माध्यम से किरायेदारों का शोषण;
भूमि का असमान वितरण;
छोटे और खंडित संग्रह; और
कृषि क्षेत्र को पर्याप्त संस्थागत वित्तपोषण का अभाव।
इस कृषि संरचना पर ऐसी स्थिति थोप दी गई जिसमें अधिकांश किसानों के पास स्थिर और कार्यशील पूंजी दोनों की कमी थी। इसके परिणामस्वरूप निवेश कम हुआ और फलस्वरूप कृषि में पैदावार भी कम हुई।
कृषि सुधार और भूमि सुधार में अंतर:
कृषि सुधार:
इसमें भूमि सुधार शामिल है और साथ ही बेहतर उत्पादन और विपणन के लिए किसानों की शिक्षा और प्रशिक्षण, ग्रामीण ऋण, बाजारों तक आसान पहुंच आदि को भी संबोधित किया गया है।
कृषि संरचना एक व्यापक अवधारणा है जिसमें भूमि स्वामित्व प्रणाली, ऋण, विपणन आदि शामिल हैं। इसलिए कृषि सुधारों का तात्पर्य भूमि स्वामित्व प्रणाली, ऋण और विपणन में सुधारात्मक उपायों से होगा।
भूमि सुधार:
‘भूमि सुधार’ की अवधारणा अधिक संकीर्ण है और प्रचलित भूमि स्वामित्व प्रणाली में सुधारात्मक उपायों से संबंधित है।
भूमि सुधार की शुरुआत सरकारों द्वारा अपने सामाजिक और राजनीतिक उद्देश्यों को प्राप्त करने के साथ-साथ गरीब भूमिहीन किसानों के जीवन में बदलाव लाने के लिए की गई थी।
बीते वर्षों में विशेषज्ञों और सरकारों को यह अहसास हो गया है कि इष्टतम विकास के लिए केवल भूमि सुधार ही पर्याप्त नहीं है। इसी कारण कृषि सुधार की शुरुआत हुई, जो भूमि सुधार से कहीं अधिक व्यापक शब्द है।
भूमि सुधार पर नेहरू का मत:
नेहरू ने भूमि सुधारों के कार्यान्वयन का पुरजोर समर्थन किया, क्योंकि उनका मानना था कि ये आवश्यक हैं। उन्होंने कहा, “हमने महसूस किया कि यह हमारी जनता की अंतरात्मा की पुकार थी, क्योंकि हमने लाखों लोगों की पुकार सुनी थी और कभी-कभी गहरी दबी हुई आवाज़ें और असंतोष भी, जिन्हें अगर अनसुना और अनसुना किया जाए तो देश में बड़ी क्रांतियाँ और बदलाव आ सकते हैं।” उन्होंने भूमि सुधारों को न केवल सामाजिक समानता के संदर्भ में बल्कि आर्थिक विकास के व्यापक परिप्रेक्ष्य में भी देखा।
1954 में मुख्यमंत्रियों को लिखे एक पत्र में नेहरू ने कहा था: “भूमि सुधारों की पूरी नीति का उद्देश्य, वास्तविक किसान पर बोझ कम करने के अलावा, भूमि से होने वाली आय को किसानों के बीच अधिक समान रूप से वितरित करना और इस प्रकार उन्हें क्रय शक्ति प्रदान करना था। इस तरह आंतरिक बाजार का विस्तार होगा और देश की उत्पादक शक्ति बढ़ेगी।”
भूमि सुधार की आवश्यकता क्यों है (पृष्ठभूमि सहित)?
स्वतंत्रता से पहले, भूमि स्वामित्व की तीन प्रमुख प्रणालियाँ प्रचलित थीं।
जमींदारी व्यवस्था,
महलवारी प्रणाली
रयोटवारी प्रणाली।
लॉर्ड कॉर्नवालिस ने 1793 में स्थायी बंदोबस्त के माध्यम से जमींदारी प्रणाली की शुरुआत की, जिसमें जमींदारों के भूमि अधिकारों को बिना किसी निश्चित किराए या वास्तविक कृषकों के लिए अधिभोग अधिकारों के प्रावधान के बिना स्थायी रूप से तय कर दिया गया था।
स्थायी बंदोबस्त के तहत, जमींदारों को कृषि सुधार की तुलना में अधिक किराया प्राप्त करने में अधिक रुचि पाई गई।
उन्नीसवीं शताब्दी के आरंभ में, स्थायी बंदोबस्त के प्रतिकूल प्रभावों को दूर करने और नीति के रूप में अस्थायी बंदोबस्त के प्रावधान करने के प्रयास किए गए।
1822 अधिनियम के विनियमन VII में संयुक्त प्रांतों के कुछ हिस्सों में आवधिक बंदोबस्त के प्रावधान के साथ अस्थायी बंदोबस्त की व्यवस्था की गई थी।
मद्रास और बंबई प्रांतों में रैयतवारी व्यवस्था प्रचलित थी।
प्रत्येक किसान को कानून द्वारा भूमि के स्वामी के रूप में मान्यता प्राप्त थी, जिसे अपनी भूमि को हस्तांतरित करने, गिरवी रखने या उप-किराए पर देने का अधिकार था।
संयुक्त प्रांत और पंजाब के कुछ हिस्सों में, 1822 अधिनियम के विनियमन VII और 1833 अधिनियम के विनियमन IX में पूरे ग्राम समुदाय के साथ महलवारी बंदोबस्त का प्रावधान किया गया था।
इसके तहत गांव के प्रत्येक किसान को अपनी जोत के आकार के आधार पर गांव की कुल राजस्व मांग में योगदान देना आवश्यक था।
1885 में, बंगाल किरायेदारी अधिनियम उन रैयतों को अधिभोग अधिकार प्रदान करने के उद्देश्य से पारित किया गया था जो 12 वर्षों तक लगातार भूमि पर कब्जा रखते थे।
किरायेदार को मकान मालिक द्वारा अदालत के आदेश के बिना बेदखल नहीं किया जा सकता था।
इसी प्रकार, बिहार किरायेदारी अधिनियम 1885 और उड़ीसा किरायेदारी अधिनियम 1914 ने किरायेदारों को अधिभोग अधिकार प्रदान किए।
इसके अलावा, 1908 के मद्रास किरायेदारी अधिनियम में किसानों को बेदखली से सुरक्षा प्रदान करने का प्रावधान था, बशर्ते वे किराया अदा करते रहें।
फिर भी, चूंकि अधिकांश वास्तविक किसान बिना पंजीकरण वाले मनमानी किरायेदार थे, इसलिए ये कानूनी उपाय भूमि जोतने वाले किसानों को ज्यादा राहत नहीं दे सके।
यद्यपि कृषि उत्पादन पर जमींदारी का प्रतिकूल प्रभाव उत्तर प्रदेश, बिहार, पश्चिम बंगाल और उड़ीसा राज्यों में सबसे गहरा था, वहीं रैयतवारी और महलवारी प्रणालियों के अधीन अन्य राज्यों में भी बड़ी संख्या में बिचौलियों का विकास हुआ, जिसके सभी प्रतिकूल प्रभाव देखने को मिले।
1950-51 में पट्टे पर लिया गया क्षेत्र कुल संचालित क्षेत्र का लगभग 35 प्रतिशत था।
अधिकांश पट्टे अलिखित थे और किरायेदारों को कार्यकाल की कानूनी सुरक्षा प्राप्त नहीं थी।
किराया सकल उत्पादन के 50 प्रतिशत से 70 प्रतिशत तक भिन्न-भिन्न था।
इसके अलावा, किरायेदारों से अक्सर मकान मालिकों को मुफ्त श्रम प्रदान करने के लिए कहा जाता था।
इसलिए स्वतंत्रता के बाद, कृषि अर्थव्यवस्था के सामंती चरित्र को दूर करने और सामाजिक न्याय के साथ तीव्र कृषि विकास का मार्ग प्रशस्त करने के लिए कुछ भूमि सुधार उपायों को अपनाना आवश्यक हो गया।
कृषि सुधारों के उद्देश्य:
असमान और अनुत्पादक कृषि संरचना को बदलने के लिए;
कृषि में शोषणकारी संबंधों को दूर करने के लिए, जिन्हें अक्सर कृषि में संरक्षक-ग्राहक संबंध के रूप में जाना जाता है।
संरक्षक-आश्रित संबंध से तात्पर्य शोषणकारी कृषि संबंधों से है जिसमें जमींदार किरायेदारों या श्रमिकों का शोषण करते हैं और फिर भी जमींदारों पर इतनी अधिक निर्भरता होती है कि किरायेदार या वास्तविक श्रमिक इस संबंध को तोड़ नहीं सकते।
सामाजिक न्याय के साथ कृषि विकास को बढ़ावा देना
भूमि सुधार के उपाय:
कृषि सुधार समिति:
स्वतंत्रता के बाद, भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस ने देश में प्रचलित कृषि संबंधों का गहन अध्ययन करने के लिए जेसी कुमारप्पा की अध्यक्षता में कृषि सुधार समिति नियुक्त की। (वे एक भारतीय अर्थशास्त्री और महात्मा गांधी के करीबी सहयोगी थे। उन्होंने ही “गांधीवादी अर्थशास्त्र” शब्द गढ़ा था।)
समिति ने 1949 में अपनी रिपोर्ट प्रस्तुत की, जिसका स्वतंत्रता के बाद के काल में कृषि सुधार नीति के विकास पर काफी प्रभाव पड़ा।
समिति ने कृषि सुधार की कोई एकसमान पद्धति की सिफारिश नहीं की, बल्कि कुछ ऐसे सिद्धांत सुझाए जिन पर भूमि सुधार आधारित होना चाहिए।
समिति ने सिफारिश की कि राज्य और किसान के बीच सभी मध्यस्थों को समाप्त कर दिया जाना चाहिए और कुछ शर्तों के अधीन भूमि किसान की ही होनी चाहिए।
भूमि सुधार और राज्य:
कृषि पर निर्भरता के कारण विकासशील देशों में भूमि सुधार एक प्रमुख मुद्दा रहा है। स्वतंत्रता के बाद के भारत में इसके महत्व को पहचानते हुए, योजना आयोग ने अपनी पहली पंचवर्षीय योजना में घोषणा की कि भूमि और कृषि का भविष्य संभवतः राष्ट्रीय विकास का सबसे मूलभूत मुद्दा है।
हालांकि, संविधान के अनुसार, कृषि और भूमि राज्य सूची में आते हैं और भूमि सुधारों को लागू करना राज्यों की जिम्मेदारी है।
केंद्र सरकार की भूमिका राज्यों को समग्र मार्गदर्शन और सहायता प्रदान करने तक ही सीमित है।
इसलिए, हम पाते हैं कि स्वतंत्रता के बाद के वर्षों में विभिन्न राज्यों द्वारा नीतियों को तैयार करने और उन्हें लागू करने के तरीके में काफी भिन्नताएं देखने को मिली हैं।
कुछ राज्यों ने आवश्यक कानून पारित करके तेजी से कदम उठाए हैं, जबकि अन्य राज्यों ने इस संबंध में धीमी और टुकड़ों में चलने वाली प्रक्रिया अपनाई है। परिणामस्वरूप, विभिन्न राज्यों द्वारा प्राप्त परिणामों में काफी भिन्नता देखने को मिलती है।
1951 में स्थापित योजना आयोग ने राष्ट्रीय परिप्रेक्ष्य से भूमि सुधारों पर विचार करना शुरू किया।
योजना आयोग द्वारा निर्धारित प्राथमिकताओं के अनुसार समय के साथ भूमि नीतियों में बदलाव आया।
योजना आयोग ने भी अनुभवों से सबक लिया और नीतियों में आवश्यक बदलाव किए।
भूमि सुधार के घटक:
भूमि सुधार के पाँच घटक इस प्रकार हैं:
मध्यस्थों का उन्मूलन
किरायेदारी सुधार
भूमि जोत पर सीमा
होल्डिंग्स का समेकन
भूमि अभिलेखों का संकलन और अद्यतन करना।
(1) मध्यस्थों का उन्मूलन
कुमारप्पा समिति की सिफारिश के बाद, भारत के सभी राज्यों ने 1950 के दशक में मध्यवर्ती भूमि पट्टे (जमींदारी उन्मूलन अधिनियम) को समाप्त करने के लिए कानून बनाए, हालांकि ऐसे कानूनों की प्रकृति और प्रभाव राज्य दर राज्य भिन्न-भिन्न थे।
पश्चिम बंगाल और जम्मू-कश्मीर में, मध्यवर्ती भूमि पट्टे को समाप्त करने के लिए कानून बनाने के साथ-साथ भूमि जोत पर सीमा भी निर्धारित की गई।
अन्य राज्यों में, मध्यस्थों को बिना किसी सीमा के अपनी निजी खेती के तहत भूमि पर कब्जा बनाए रखने की अनुमति दी गई थी, क्योंकि अधिकतम सीमा संबंधी कानून केवल 1960 के दशक में पारित किए गए थे।
परिणामस्वरूप, बिचौलियों के पास जमीन का कानूनी या अवैध हस्तांतरण करने के लिए पर्याप्त समय बचा था।
इसके अलावा, कुछ राज्यों में यह कानून केवल किरायेदारी पर लागू होता था, कृषि भूमि पर नहीं। इसलिए, जमींदारी प्रथा के औपचारिक उन्मूलन के बाद भी कई बड़े मध्यस्थ बने रहे।
1950 और 1960 के बीच बिचौलियों को कानूनी रूप से समाप्त करने के बाद, देश के लगभग 2 करोड़ किसान सीधे सरकार के संपर्क में आ गए।
लाभ:
बिचौलियों के उन्मूलन के परिणामस्वरूप, अनुमानतः लगभग 2 करोड़ किरायेदारों का राज्य के साथ सीधा संपर्क हुआ है, जिससे वे भूमि के मालिक बन गए हैं।
बिचौलियों के उन्मूलन से परजीवी वर्ग का अंत हो गया है। भूमिहीन किसानों को वितरण हेतु अधिक भूमि सरकार के कब्जे में ले ली गई है।
बिचौलियों के स्वामित्व वाली कृषि योग्य बंजर भूमि और निजी जंगलों का एक बड़ा क्षेत्र राज्य को सौंप दिया गया है।
हानियाँ:
बिचौलियों के उन्मूलन के परिणामस्वरूप राज्य के खजाने पर भारी बोझ पड़ा है। पूर्व बिचौलियों को नकद और बांड के रूप में 670 करोड़ रुपये का मुआवजा दिया गया है।
इसके परिणामस्वरूप बड़े पैमाने पर बेदखली हुई है। बड़े पैमाने पर बेदखली ने बदले में कई समस्याओं को जन्म दिया है – सामाजिक, आर्थिक, प्रशासनिक और कानूनी। selfstudyhistory.com
आधिकारिक जमींदारों के उन्मूलन के बजाय, अनुपस्थित जमींदारों का एक वर्ग उभर आया है। इसलिए, मध्यस्थों के उन्मूलन से संबंधित आधिकारिक दस्तावेजों के दावे का कोई तार्किक आधार नहीं है। सच्चाई तो यह है कि इसने केवल अपना रूप बदला है।
जमींदारी उन्मूलन अधिनियम का विश्लेषण:
जमींदारी उन्मूलन अधिनियम में यह प्रावधान है कि जमींदार अपनी निजी उपयोग के लिए कुछ जमीनें अपने पास रख सकते हैं।
हालांकि, कितनी निजी कृषि योग्य भूमि को बरकरार रखा जा सकता है, यह कभी परिभाषित नहीं किया गया।
उस समय तक स्वामित्व की अधिकतम सीमा लागू नहीं की गई थी।
जब यह अधिनियम पारित हुआ, तब किरायेदारी से संबंधित कोई रिकॉर्ड मौजूद नहीं थे। जमींदार किरायेदारों को अपने नौकरों के रूप में दिखाते थे और जमीनों पर अपना अधिकार बनाए रखते थे।
वन क्षेत्र बड़े पैमाने पर नष्ट हो गया क्योंकि अधिनियम में यह प्रावधान था कि जमींदारों के नियंत्रण वाले वन ग्राम पंचायतों को हस्तांतरित कर दिए जाएंगे।
सरकार को जब्त की गई जमीनों के लिए मुआवजा देना पड़ता है। अधिनियम के इस प्रावधान ने राज्य के खजाने पर भारी दबाव और बोझ बढ़ा दिया है।
भारत में राज्यों को जमींदारी उन्मूलन अधिनियम से संबंधित कानून बनाने का अधिकार दिया गया था, क्योंकि भूमि भारत के संविधान की सातवीं अनुसूची की राज्य सूची के अंतर्गत आती है। हालांकि, प्रत्येक राज्य में इस अधिनियम में एकरूपता नहीं थी।
(2) किरायेदारी सुधार
कृषि सुधार समिति ने किरायेदारों द्वारा खेती की किसी भी प्रणाली के खिलाफ सिफारिश की और यह तर्क दिया कि विधवाओं, नाबालिगों और विकलांग व्यक्तियों के मामलों को छोड़कर भूमि पट्टे पर देना प्रतिबंधित होना चाहिए।
बाद में विभिन्न पंचवर्षीय योजनाओं में इस दृष्टिकोण को और अधिक बल मिला।
दूसरी पंचवर्षीय योजना के अनुसार, मध्यवर्ती भूमि पट्टे को समाप्त करने और किरायेदारों को राज्य के साथ सीधे संबंध में लाने से कृषि प्रणाली में किसान को उसका उचित स्थान मिलेगा और उसे कृषि उत्पादन बढ़ाने के लिए पूर्ण प्रोत्साहन प्राप्त होगा।
आजादी के तुरंत बाद, हालांकि मुख्य जोर बिचौलियों को खत्म करने पर था, पूर्व बिचौलियों के किरायेदारों को सुरक्षा प्रदान करने के उद्देश्य से मौजूदा किरायेदारी कानूनों में कुछ संशोधन किए गए थे।
लेकिन इन कानूनी उपायों ने जमींदारों को विभिन्न कानूनी और गैर-कानूनी तरीकों से किरायेदारों, उप-किरायेदारों और बटाईदारों को बड़े पैमाने पर बेदखल करने के लिए उकसाया।
किरायेदारों को बेदखल करने के लिए मकान मालिकों ने निम्नलिखित कारकों का उपयोग किया:
भूमि अभिलेखों में अत्यधिक खामियां हैं,
मौखिक पट्टों का प्रचलन,
किराया रसीदों का अभाव,
बटाईदारों को किरायेदार के रूप में कानून में मान्यता न देना और
किरायेदारी कानूनों के विभिन्न दंडात्मक प्रावधान
अतः, इस प्रकार की प्रवृत्ति का मुकाबला करने के लिए, राज्य सरकारों के लिए यह आवश्यक हो गया कि वे आने वाले वर्षों में कानूनों को अधिनियमित या संशोधित करें और अवैध बेदखली के खिलाफ पर्याप्त सुरक्षा उपाय प्रदान करें तथा इच्छानुसार किरायेदारों के लिए कार्यकाल की सुरक्षा सुनिश्चित करें।
चार विशिष्ट पैटर्न:
विभिन्न राज्यों द्वारा किए गए किरायेदारी सुधारों ने चार अलग-अलग पैटर्न का अनुसरण किया।
पहला,
आंध्र प्रदेश (तेलंगाना क्षेत्र), बिहार, हिमाचल प्रदेश, कर्नाटक, मध्य प्रदेश और उत्तर प्रदेश सहित कई राज्यों के किरायेदारी कानूनों ने कुछ विकलांग भूस्वामियों को छोड़कर कृषि भूमि को पट्टे पर देने पर प्रतिबंध लगा दिया, ताकि भूमि का स्वामित्व वास्तविक किसानों के पास रहे। लेकिन इन सभी राज्यों में गुप्त किरायेदारी अभी भी प्रचलित थी।
दूसरा,
केरल राज्य ने बिना किसी अपवाद के कृषि किरायेदारी पर पूरी तरह से प्रतिबंध लगा दिया।
तीसरा,
पंजाब, हरियाणा, गुजरात और हरियाणा जैसे राज्यों ने किरायेदारी पर पूरी तरह से प्रतिबंध नहीं लगाया।
लेकिन भूमि पर कुछ निश्चित वर्षों तक निरंतर कब्जा रखने के बाद, किरायेदारों को उस भूमि को खरीदने का अधिकार प्राप्त हो जाता था जिस पर वे खेती करते थे।
हालांकि, इन सभी राज्यों में बड़े और छोटे दोनों प्रकार के किसानों द्वारा भूमि पट्टे पर देना जारी रहा। वास्तव में, साठ के दशक के मध्य में हरित क्रांति के आगमन के बाद से ही विपरीत किरायेदारी की प्रवृत्ति स्थापित हो गई थी, जिसमें बड़े किसान सीमांत किसानों से भूमि पट्टे पर लेते थे।
चौथा,
पश्चिम बंगाल, उड़ीसा, तमिलनाडु और आंध्र प्रदेश के आंध्र क्षेत्र जैसे राज्यों में कृषि भूमि को पट्टे पर देने पर प्रतिबंध नहीं था। लेकिन बटाईदारों को किरायेदार के रूप में मान्यता नहीं दी गई थी।
पश्चिम बंगाल राज्य ने ‘ऑपरेशन बरगा’ के शुभारंभ के साथ ही 1979 से बटाईदारों को किरायेदार के रूप में मान्यता दी। (इसका विस्तृत विवरण आगे दिया गया है)
लगभग सभी राज्य सरकारों ने किराए के नियमन का प्रावधान किया, सिवाय केरल के जहां पट्टे पर देना पूरी तरह से प्रतिबंधित था।
निर्धारित या उचित किराया उपज के 1/4 से 1/6 भाग के बीच होता था। लेकिन वास्तविक किराया हमेशा निर्धारित या उचित किराए से अधिक रहता था।
कई जगहों पर जहां छोटे और सीमांत किसान बड़े या अनुपस्थित भूस्वामियों से जमीन पट्टे पर लेते थे, वहां शोषणकारी स्थिति बनी रही, जिससे वास्तविक किसानों को जमीन की कुशलतापूर्वक खेती करने से हतोत्साहित किया गया।
(3) भूमि जोत पर सीमाएँ:
‘भूमि जोत पर सीमा’ शब्द से तात्पर्य कानूनी रूप से निर्धारित अधिकतम आकार से है, जिसके आगे कोई भी व्यक्तिगत किसान या कृषि परिवार किसी भी प्रकार की भूमि का मालिक नहीं हो सकता है।
अन्य सभी भूमि सुधार उपायों की तरह, इस तरह की सीमा का उद्देश्य सामाजिक न्याय के साथ आर्थिक विकास को बढ़ावा देना है।
भारत के योजनाकारों और नीति निर्माताओं ने इस बात को भलीभांति स्वीकार किया है कि एक निश्चित सीमा के बाद भारतीय परिस्थितियों में बड़े पैमाने पर खेती करना न केवल अलाभकारी हो जाता है, बल्कि अन्यायपूर्ण भी हो जाता है।
छोटे खेतों से संसाधनों के उपयोग की आर्थिक दक्षता में वृद्धि होती है और रोजगार सृजन तथा आय के अधिक न्यायसंगत वितरण के माध्यम से सामाजिक समानता में सुधार होता है।
बड़े खेतों की तुलना में छोटे खेतों में रोजगार के अधिक अवसर होते हैं। इसलिए, भले ही बड़े खेत प्रति इकाई क्षेत्रफल में अपेक्षाकृत अधिक उत्पादन करते हों, लेकिन देश में व्याप्त व्यापक बेरोजगारी और अल्प-रोजगार की स्थिति में उन्हें अधिक कुशल नहीं माना जा सकता।
1942 में, कुमारप्पन समिति ने भूमि के अधिकतम आकार की सिफारिश की, जिसे एक जमींदार अपने पास रख सकता था। यह भूमि आर्थिक जोत के आकार से तीन गुना थी, यानी परिवार के लिए पर्याप्त आजीविका के लिए पर्याप्त भूमि। अखिल भारतीय किसान सभा ने सिफारिश की कि एक परिवार द्वारा रखी जा सकने वाली भूमि 25 एकड़ होनी चाहिए।
1959 में, भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस (नागपुर प्रस्ताव) ने संकल्प लिया कि भूमि जोत के आकार पर प्रतिबंधों को शामिल करने वाले कृषि संबंधी कानून को 1959 के अंत तक सभी राज्यों में लागू किया जाना चाहिए और अधिशेष भूमि को सहकारी समितियों के अधीन लाया जाना चाहिए।
तदनुसार, उत्तर-पूर्वी क्षेत्र को छोड़कर सभी राज्य सरकारों ने 1960 के दशक में भूमि जोत पर सीमा लागू कर दी।
पश्चिम बंगाल और जम्मू और कश्मीर राज्यों ने 1950 के दशक की शुरुआत में ही बिचौलियों को समाप्त करने के कानूनों के साथ-साथ भूमि जोत पर सीमा भी लागू कर दी थी।
हालाँकि, 1959 के नागपुर प्रस्ताव का महत्वपूर्ण प्रभाव पड़ा क्योंकि विभिन्न राज्य सरकारों ने तुरंत ही भूमि सीमा संबंधी कानूनों का अनुमोदन कर दिया। भूमि सुधार पर नागपुर प्रस्ताव के कुछ परिणाम इस प्रकार थे:
गुजरात कृषि भूमि सीमा अधिनियम, 1960;
मध्य प्रदेश कृषि जोत सीमा अधिनियम, 1960;
उड़ीसा भूमि सुधार अधिनियम, 1969,
उत्तर प्रदेश भूमि जोत पर अधिकतम सीमा निर्धारण अधिनियम, 1960;
बिहार भूमि सुधार अधिनियम, 1961;
कर्नाटक भूमि सुधार अधिनियम 1961;
महाराष्ट्र कृषि भूमि (जोत पर अधिकतम सीमा) अधिनियम, 1960;
तमिलनाडु भूमि सुधार (सीमा भूमि निर्धारण) अधिनियम, 1961 और
केरल भूमि सुधार अधिनियम, 1963
हालांकि, पश्चिम बंगाल और जम्मू-कश्मीर को छोड़कर, जमींदारी प्रथा के उन्मूलन के साथ ही अधिकतम कर सीमा संबंधी कानूनों को एक साथ लागू नहीं किया गया था, जिसके परिणामस्वरूप कई नामी और बेनामी भूमि हस्तांतरण हुए। इससे पुनर्वितरण के लिए उपलब्ध संभावित अधिकतम सीमा से अधिक भूमि कम हो गई।
इसके अलावा, आंध्र प्रदेश, असम, बिहार, हरियाणा, हिमाचल प्रदेश, जम्मू और कश्मीर, उड़ीसा, पंजाब, उत्तर प्रदेश और पश्चिम बंगाल सहित कई राज्यों ने सीमा निर्धारण के लिए व्यक्ति को आवेदन की इकाई के रूप में अपनाया, जबकि गुजरात, कर्नाटक, केरल, मध्य प्रदेश, महाराष्ट्र, राजस्थान और तमिलनाडु में परिवार को आवेदन की इकाई के रूप में अपनाया गया।
कई राज्यों में छतें काफी ऊंची थीं।
इसके अतिरिक्त, भूमि की कई श्रेणियों को अधिकतम सीमा संबंधी कानूनों से छूट दी गई थी, उदाहरण के लिए:
चाय, कॉफी, रबर, कोको और इलायची के बागानों के अंतर्गत भूमि
ताड़, केसरा, बेला, चमेली या गुलाब की खेती के लिए उपयोग की जाने वाली भूमि, जब ऐसे भूमिधारकों के पास किसी अन्य खेती के लिए कोई भूमि न हो (उत्तर प्रदेश)
गन्ने के खेत
सहकारी उद्यान, कॉलोनियां
टैंक मत्स्य पालन
पंजाब और हरियाणा में 4 हेक्टेयर तक के बागों के अंतर्गत आने वाला क्षेत्र।
सहकारी खेती
धार्मिक, धर्मार्थ और शैक्षणिक संस्थानों के स्वामित्व वाली भूमि
वीरता के लिए भूमि प्रदान की गई
गन्ने के कारखानों के स्वामित्व वाली भूमि
राज्य या केंद्र सरकार के स्वामित्व वाली भूमि
सार्वजनिक क्षेत्र या औद्योगिक या वाणिज्यिक उपक्रम के स्वामित्व वाली भूमि
ग्राम सभा, भूदान या ग्रामदान में निहित भूमि
भूमि सीमा संबंधी कानूनों में दिए गए इन छूटों के कारण भूमि के वर्गीकरण में हेरफेर करके कानून से बचने की समस्या उत्पन्न हो गई।
परिणामस्वरूप, पुनर्वितरण के लिए उपलब्ध अतिरिक्त भूमि की अधिकतम सीमा का आकार भी कम हो गया।
भूमि सीमा अधिनियम का विश्लेषण:
1960 से 1961 के दौरान, कई राज्यों ने भूमि सीमा अधिनियम लागू किए। हालाँकि, निम्नलिखित कारणों से 1972 तक कोई उचित परिणाम नहीं मिला:
जमींदारों ने जमीनों को अपने खेतिहर नौकरों या परिवार के अन्य सदस्यों के नाम पर हस्तांतरित कर दिया।
इस अधिनियम के तहत बागान उद्योगों को छूट दी गई थी और सहकारी खेती को भी छूट मिली थी जिसका जमींदारों ने चतुराई से फायदा उठाया।
1972 में, केंद्रीय भूमि सुधार समिति की सिफारिशों के आधार पर, भारत सरकार ने भूमि सीमा अधिनियम के संबंध में राज्यों को निम्नलिखित नए दिशानिर्देश जारी किए:
दोहरी फसल वाली सिंचित भूमि के लिए अधिकतम सीमा 10 से 18 एकड़ होगी।
एकल फसल वाली सिंचित भूमि की अधिकतम सीमा 27 एकड़ होगी।
शुष्क भूमि के लिए अधिकतम सीमा 54 एकड़ होगी।
उपरोक्त अधिकतम माप पाँच सदस्यों वाले परिवार पर लागू होते हैं। पाँच से अधिक सदस्यों वाले परिवार को प्रत्येक अतिरिक्त सदस्य के लिए अतिरिक्त भूमि मिल सकती है, लेकिन यह बीस एकड़ से अधिक नहीं हो सकती।
(4) होल्डिंग्स का समेकन
‘जोतों का समेकन’ शब्द का तात्पर्य खंडित भूमि के एकीकरण और पुनर्वितरण से है, जिसका उद्देश्य किसी कृषक के सभी भूखंडों को एक सुगठित ब्लॉक में समेकित करना है।
जनसंख्या के बढ़ते दबाव और गैर-कृषि क्षेत्र में रोजगार के सीमित अवसरों के कारण, भूमि जोतों के उपविभाजन और विखंडन की प्रवृत्ति बढ़ रही है। इससे सिंचाई प्रबंधन, भूमि सुधार और विभिन्न भूखंडों की व्यक्तिगत देखरेख का कार्य अत्यंत कठिन हो जाता है।
स्वतंत्रता के बाद, तमिलनाडु, केरल, मणिपुर, नागालैंड, त्रिपुरा और आंध्र प्रदेश के कुछ हिस्सों को छोड़कर लगभग सभी राज्यों ने जोतों के समेकन के लिए कानून बनाए। लेकिन इन कानूनों का स्वरूप और उनसे मिली सफलता का स्तर काफी भिन्न था।
जबकि पंजाब (हरियाणा सहित) में इसे अनिवार्य कर दिया गया था, अन्य राज्यों में कानून में स्वैच्छिक आधार पर भूमि समेकन का प्रावधान था, यदि अधिकांश भूमि मालिक सहमत हों।
सामान्य तौर पर, समेकन अधिनियमों में निम्नलिखित प्रावधान थे:
मानक क्षेत्र से नीचे विखंडन पर प्रतिबंध
स्थानांतरणों को विनियमित करने के लिए न्यूनतम मानक क्षेत्र का निर्धारण
होल्डिंग्स के आदान-प्रदान द्वारा समेकन की योजनाएँ
सार्वजनिक क्षेत्रों के लिए भूमि का आरक्षण
बदले में कम मूल्य की जोत आवंटित किए गए व्यक्तियों को मुआवजे के भुगतान की प्रक्रिया
समेकन योजनाओं को लागू करने के लिए प्रशासनिक तंत्र
आपत्तियों, अपीलों और दंडों को दर्ज करना।
हालांकि, पर्याप्त राजनीतिक और प्रशासनिक समर्थन के अभाव के कारण, पंजाब, हरियाणा और पश्चिमी उत्तर प्रदेश को छोड़कर, जहां समेकन का कार्य पूरा हो गया था, होल्डिंग के समेकन के संदर्भ में हुई प्रगति बहुत संतोषजनक नहीं थी।
लेकिन इन राज्यों में, जनसंख्या के दबाव के कारण जोतों के बाद के विखंडन के चलते, पुनर्संगठन की आवश्यकता है।
(5) भूमि अभिलेखों का संकलन एवं अद्यतन।
(बाद में समझाया जाएगा)
भूदान और ग्रामदान आंदोलन: (भूमि सुधार “नीचे से”)
भूदान और ग्रामदान: ये आंध्र प्रदेश के तेलंगाना क्षेत्र में किसान विद्रोह के तुरंत बाद 1951 में स्वर्गीय श्री विनोबा भावे द्वारा शुरू किए गए भूमि प्रबंधन को संदर्भित करते हैं।
ग्रामदान के नाम से जाना जाने वाला आंदोलन 1957 में अस्तित्व में आया।
इसका उद्देश्य संबंधित प्रत्येक गांव में भूस्वामियों और पट्टेदारों को स्वेच्छा से अपने भूमि अधिकारों का त्याग करने के लिए राजी करना था, जिसके बाद सभी जमीनें एक ग्राम संघ की संपत्ति बन जाएंगी, जिसका उद्देश्य समान रूप से पुनर्वितरण करना और संयुक्त खेती करना होगा।
हालांकि, इस जमीन को बेचा नहीं जा सकता था। असल में, भूमिहीन मजदूरों को जमीन का एक छोटा सा टुकड़ा दिया जा रहा था जिस पर वे बस सकते थे और साथ ही अपनी कुछ खाद्य सामग्री उगा सकते थे।
विभिन्न प्रांतों की सरकारों ने भूदान अधिनियम पारित किए, जिनमें आम तौर पर यह प्रावधान था कि लाभार्थी को भूमि बेचने या उसका उपयोग गैर-कृषि उद्देश्यों के लिए करने का कोई अधिकार नहीं है – जिसमें वानिकी भी शामिल है।
विनोबा भावे ने भूदान और ग्रामदान के माध्यम से भूमि के निजी स्वामित्व को समाप्त करने की आशा व्यक्त की और कहा कि यह आंदोलन भूमि के न्यायसंगत पुनर्वितरण, जोतों के समेकन और उनकी संयुक्त खेती को सुनिश्चित करने में बहुत मददगार साबित होगा।
भूदान और ग्रामदान आंदोलन की कमियां:
यह आंदोलन अपने लक्षित उद्देश्यों को प्राप्त करने में विफल रहा और भूमि अधिग्रहण और भूमि वितरण दोनों के संबंध में सफलता का स्तर बहुत सीमित था।
भूदान योजना के तहत प्राप्त लगभग 42.6 लाख एकड़ भूमि में से 17.3 लाख एकड़ से अधिक भूमि खेती के लिए अनुपयुक्त पाए जाने के कारण अस्वीकृत कर दी गई। लगभग 11.9 लाख एकड़ भूमि वितरित की जा चुकी है और 13.4 लाख एकड़ भूमि का वितरण अभी बाकी है।
अधिकांश मामलों में, ग्राम जमींदार केवल उन्हीं जमीनों को दान करते थे जो या तो खेती के लिए अनुपयुक्त थीं या किरायेदारों या सरकार के साथ विवाद में थीं।
दरअसल, जमींदारों ने विवादित जमीनों को छोड़ने को एक समझौते के रूप में बेहतर समझा क्योंकि मौजूदा कानून के तहत इस जमीन को अपने पास रखने की बहुत कम उम्मीद थी।
इसके अलावा, इस तरह के भूमि दान के बदले में, जमींदारों को इनपुट सब्सिडी और अन्य सुविधाएं भी मिलती थीं, जो खेती के लिए अनुपयुक्त भूमि को छोड़ने के लिए कम प्रोत्साहन नहीं था।
इसके अलावा, ग्रामदान आंदोलन के तहत यह प्रावधान किया गया था कि भूमि में निजी स्वामित्व समाप्त हो जाएगा, लेकिन केवल भूमि मालिकों के भूमि बेचने के अधिकार को ही प्रतिबंधित किया गया था (हालांकि इस पर प्रतिबंध नहीं लगाया गया था), जिससे बच्चों द्वारा ऐसी जमीनों पर उत्तराधिकार का अधिकार बरकरार रहा।
भूमि सुधार में कानूनी बाधाएं:
आजादी के बाद, अधिक समतावादी समाज की दिशा में एक कदम के रूप में जमींदारी उन्मूलन और भूमि सुधार कानून पारित किए गए, लेकिन सरकार के सामाजिक इंजीनियरिंग के प्रयासों को कई समस्याओं का सामना करना पड़ा, भूमि कानूनों को अदालतों में चुनौती दी गई।
भूमि कानून को चुनौती देने वाला पहला मामला कामेश्वर सिंह बनाम बिहार राज्य था:
इस मामले में बिहार भूमि सुधार अधिनियम 1950 को इस आधार पर चुनौती दी गई थी कि मुआवजे देने के उद्देश्य से जमींदारों का जो वर्गीकरण किया गया था वह भेदभावपूर्ण था और संविधान के अनुच्छेद 14 के तहत नागरिक को गारंटीकृत कानूनों के समान संरक्षण से वंचित करता था।
पटना उच्च न्यायालय ने इस कानून को अनुच्छेद 14 का उल्लंघन माना क्योंकि इसमें मुआवजे के भुगतान के उद्देश्य से जमींदारों को भेदभावपूर्ण तरीके से वर्गीकृत किया गया था।
इन न्यायिक निर्णयों के परिणामस्वरूप, सरकार को आशंका होने लगी कि संपूर्ण कृषि सुधार कार्यक्रम खतरे में पड़ जाएंगे।
कृषि सुधार संबंधी कानून को किसी भी तरह की परेशानी से बचाने के लिए, विधायिका ने वर्ष 1951 में संविधान में संशोधन किया, जिसके तहत नौवीं अनुसूची को शामिल किया गया।
अनुच्छेद 31-बी को प्रथम संवैधानिक (संशोधन) अधिनियम 1951 द्वारा जोड़ा गया था।
भारत के संविधान के अनुच्छेद 31-बी ने यह सुनिश्चित किया कि नौवीं अनुसूची में किसी भी कानून को अदालतों में चुनौती नहीं दी जा सकती है और सरकार भूमि और कृषि कानूनों में सुधार करके अपने सामाजिक इंजीनियरिंग कार्यक्रम को तर्कसंगत बना सकती है।
दूसरे शब्दों में कहें तो, नौवीं अनुसूची के अंतर्गत आने वाले कानून न्यायिक समीक्षा के दायरे से बाहर हैं, भले ही वे संविधान के भाग III में निहित मौलिक अधिकारों का उल्लंघन करते हों। अनुच्छेद 31-बी की एक अन्य विशेषता यह है कि यह पूर्वव्यापी प्रभाव से लागू होता है।
अनुच्छेद 31-बी और नौवीं अनुसूची का उद्देश्य संपत्ति अधिकारों से संबंधित कानूनों की रक्षा करना था, न कि किसी अन्य प्रकार के कानूनों की। लेकिन, व्यवहार में, अनुच्छेद 31-बी का उपयोग कई ऐसे कानूनों को संरक्षण प्रदान करने के लिए किया गया है जिनका संपत्ति अधिकारों से किसी भी तरह से कोई संबंध नहीं है।
कृषि संगठन के उपयुक्त स्वरूप का चयन:
आजादी के बाद कृषि संगठन के चुनाव को लेकर भी बहस छिड़ी थी।
कुमारप्पा समिति (1949) ने यह विचार व्यक्त किया कि किसान खेती, खेती का सबसे उपयुक्त रूप होगा, हालांकि छोटे किसानों को सहकारी या संयुक्त खेती की योजना के तहत एकत्रित किया जाना चाहिए।
इसके अलावा, सामूहिक खेती और राज्य आधारित खेती का उद्देश्य बंजर भूमि को सुधारकर उसका विकास करना था, जहां भूमिहीन कृषि श्रमिकों को बसाया जा सके।
प्रथम पंचवर्षीय योजना के अनुसार, लघु किसानों द्वारा सहकारी कृषि संघों का गठन कुशल खेती सुनिश्चित करेगा।
दूसरी पंचवर्षीय योजना में इस बात पर जोर दिया गया था कि सहकारी खेती के विकास के लिए कदम उठाए जाने चाहिए, ताकि भूमि का एक बड़ा हिस्सा सहकारी तर्ज पर खेती के लिए इस्तेमाल किया जा सके।
तीसरी पंचवर्षीय योजना ने इस प्रस्ताव को स्वीकार कर लिया, लेकिन यह भी कहा कि भूमि सुधार कार्यक्रम के लागू होने के बाद भारत में अधिकांश कृषक किसान स्वामित्व वाले होंगे। उन्हें स्वैच्छिक आधार पर ऋण, विपणन, प्रसंस्करण, वितरण और उत्पादन के लिए संगठित होने हेतु प्रोत्साहित और सहायता प्रदान की जानी चाहिए।
कृषि संरचना में परिवर्तन:
आजादी के बाद, 1950 और 1960 के दशक में कई भूमि सुधार उपाय किए गए जो प्रकृति और प्रभाव दोनों में काफी क्रांतिकारी थे।
जमींदारी प्रथा के उन्मूलन के परिणामस्वरूप, उत्पादन की सामंती प्रणाली का अंत हो गया।
साथ ही, किरायेदारी के अंतर्गत आने वाले क्षेत्र का अनुपात भी कम हो गया।
हालांकि, किरायेदारी सुधारों से कोई खास सकारात्मक प्रभाव नहीं पड़ा, क्योंकि बड़ी संख्या में मनमानी करने वाले किरायेदारों को जमीन से बेदखल कर दिया गया।
साथ ही, जोतों के समेकन के लाभ पंजाब, हरियाणा और पश्चिमी उत्तर प्रदेश तक ही सीमित रहे।
इस प्रकार, स्वतंत्रता के बाद 1950 और 1960 के दशक में किए गए भूमि सुधारों के पहले चरण के मिश्रित परिणाम सामने आए।
इसे इस मायने में सफल कहा जा सकता है कि सभी मध्यस्थों को समाप्त कर दिया गया, जिसने कृषि उत्पादकता में सुधार का आधार प्रदान किया।
फिर भी, असमान कृषि संरचना यथावत बनी रही।
1953-54 में लगभग 8 प्रतिशत स्वामित्व वाली जोतों का कुल क्षेत्रफल में लगभग 51 प्रतिशत हिस्सा था, जबकि 1971 में, लगभग 10 प्रतिशत जोतों का कुल भूमि में 54 प्रतिशत हिस्सा था।
भूमि स्वामित्व के संदर्भ में असमान शक्ति संरचना की ओर रुझान बढ़ता जा रहा था।
यद्यपि जोतों का औसत आकार 1953-54 में 2.39 हेक्टेयर से घटकर 1971 में 2.21 हेक्टेयर हो गया, फिर भी कई राज्यों में बड़े खेतों का औसत आकार बढ़ गया।
1972 तक, सभी राज्यों में बिचौलियों को समाप्त करने के लिए कानून पारित किए जा चुके थे। उन सभी कानूनों में दो सिद्धांत समान थे:
राज्य और किसान के बीच मध्यस्थों का उन्मूलन और
मालिकों को मुआवजे का भुगतान।
लेकिन उचित और न्यायसंगत मुआवजे के बारे में कोई स्पष्ट उल्लेख नहीं था। इसलिए, जमींदारी उन्मूलन अधिनियम को उच्च न्यायालयों और सर्वोच्च न्यायालय में चुनौती दी गई।
लेकिन सरकार ने मध्यवर्ती भूमि बंधुओं को समाप्त करने का कार्य सफलतापूर्वक पूरा कर लिया, जिससे लगभग 2 करोड़ किसान सीधे राज्य के संपर्क में आ गए। जमींदारी उन्मूलन अधिनियम के सफल कार्यान्वयन के बाद लगभग 57.7 लाख हेक्टेयर भूमि भूमिहीन किसानों को वितरित की गई।
जमींदारी प्रथा के उन्मूलन का देश की अर्थव्यवस्था पर भी सकारात्मक प्रभाव पड़ा।
किसानों को भूमि का स्वामित्व प्रदान करके, सरकार ने खेती में सुधार लाने के लिए प्रोत्साहन दिया। इससे दक्षता और उपज में वृद्धि का मार्ग प्रशस्त हुआ।
यह समाजवाद की स्थापना की दिशा में एक महत्वपूर्ण कदम था और इससे सरकारी राजस्व में वृद्धि हुई।
इससे सहकारी खेती की शुरुआत भी हुई।
आदिवासी भूमि का संरक्षण
सभी संबंधित राज्यों ने आदिवासियों को भूमि से वंचित होने से बचाने के लिए कानून पारित किए। सभी अनुसूचित क्षेत्रों में, आदिवासी आबादी से गैर-आदिवासी आबादी को भूमि हस्तांतरण कानून द्वारा प्रतिबंधित था।
लेकिन विभिन्न कानूनी खामियों और प्रशासनिक चूक के कारण आदिवासियों को उनकी भूमि से बड़े पैमाने पर बेदखल किया जाता रहा। वास्तव में, कर्ज, गरीबी और सिंचाई, बांधों और अन्य सार्वजनिक उद्देश्यों के लिए आदिवासी भूमि के अधिग्रहण के कारण साहूकारों के पास जमीन गिरवी रखना आदिवासियों की भूमि के बेदखली का मुख्य कारण था।
चूंकि भूमि आदिवासी लोगों की आजीविका का मुख्य स्रोत है और उनके पास सामाजिक उन्नति के अधिक अवसर नहीं हैं, इसलिए सार्वजनिक उद्देश्यों के लिए आदिवासी भूमि का अंधाधुंध अधिग्रहण करने से बचना चाहिए।
(ख) भूमि सुधार (1970 के बाद):
गांवों में असमान शक्ति संरचना को दूर करने में भूमि सुधारों के पहले दौर की विफलता ने गरीबों के बीच काफी असंतोष पैदा किया।
इसके अलावा, 1960 के दशक के उत्तरार्ध में हुई हरित क्रांति ने धनी और गरीब के बीच आय के अंतर को और भी बढ़ा दिया।
दरअसल, बढ़ते असंतोष के कारण पश्चिम बंगाल, बिहार, आंध्र प्रदेश और देश के अन्य हिस्सों में नक्सली आंदोलन सहित भूमि विवाद उत्पन्न हुए।
इन घटनाक्रमों ने सरकार को 1970 के दशक की शुरुआत में अधिकतम किराए से संबंधित कानूनों में संशोधन करने के लिए मजबूर किया। इसके अलावा, कुछ राज्य सरकारों ने अपने किरायेदारी कानूनों में भी संशोधन किया।
इसके अलावा, भूमि अभिलेखों के उचित रखरखाव और अद्यतन की आवश्यकता महसूस की गई।
1970 के बाद से किए गए विभिन्न भूमि सुधार उपायों और उनके विश्लेषण को छह बिंदुओं में विभाजित किया जा सकता है:
अधिकतम भूमि सीमा को कम करना और अधिकतम सीमा से अधिक भूमि के प्रभावी पुनर्वितरण पर जोर देना
किरायेदारी कानूनों में संशोधन
भूमि अभिलेखों का कम्प्यूटरीकरण और अद्यतन
कृषि संरचना में परिवर्तन
होल्डिंग्स के समेकन की स्थिति में परिवर्तन
आर्थिक उदारीकरण के मद्देनजर भूमि सुधारों का परिप्रेक्ष्य
(1) अधिकतम सीमा को कम करना और अधिकतम सीमा से अधिक भूमि का प्रभावी पुनर्वितरण:
केंद्र सरकार ने राज्य सरकारों के परामर्श से कमोबेश एकसमान सीमा कानूनों के लिए राष्ट्रीय दिशानिर्देश तैयार किए।
दिशा-निर्देशों का पालन करते हुए सभी राज्य सरकारों ने अधिकतम सीमा को कम कर दिया और अधिकतम सीमा के स्तर में अंतर-राज्यीय भिन्नताओं के साथ-साथ भूमि की विभिन्न श्रेणियों को दी गई छूटों को भी कम कर दिया गया।
इसके अलावा, देश में अधिकतम आय सीमा संबंधी कानून में एक समान पैटर्न उभर कर सामने आया; अब सभी राज्यों में परिवार को ही इसके दायरे की इकाई माना जाता है।
विभिन्न राज्यों में अधिकतम सीमा लगभग 4 हेक्टेयर सिंचित भूमि थी जो एक वर्ष में कम से कम दो फसलें पैदा करने में सक्षम हो और इसके समकक्ष अन्य श्रेणियों की भूमि भी शामिल हो।
1970 के दशक में लागू किए गए अधिकतम आय संबंधी कानून 1950 और 1960 के दशक में अपनाए गए कानूनों की तुलना में बेहतर थे।
नए सीलिंग अधिनियमों से जुड़ी समस्याएं:
हालांकि, कुछ श्रेणियों की भूमि को सीमा से छूट मिलती रही, जिससे भूमि को छूट प्राप्त श्रेणियों में स्थानांतरित करके कानून से बचने का अवसर मिलता रहा। इनमें मुख्य रूप से निम्नलिखित श्रेणियां शामिल थीं:
धार्मिक, धर्मार्थ और शैक्षणिक संस्थानों के स्वामित्व वाली भूमि,
चाय की विशेष खेती के लिए भूमि,
एक सहकारी कृषि समिति द्वारा चीनी कारखाने को ईंधन की आपूर्ति के लिए रखी गई भूमि (असम)
वृक्षारोपण और निजी वनों के अंतर्गत भूमि (केरल)
प्राथमिक सहकारी समितियों से संबंधित भूमि (हिमाचल प्रदेश)
वाणिज्यिक उपक्रमों के स्वामित्व वाली भूमि (तमिलनाडु)
इसके अलावा, हालांकि परिवार अब अधिकतम सीमा निर्धारित करने के उद्देश्य से आवेदन की इकाई है, लेकिन कई राज्यों में ‘परिवार’ शब्द को बहुत व्यापक रूप से परिभाषित किया गया है और लगभग सभी राज्यों में प्रमुख विषयों को अलग-अलग इकाइयाँ प्रदान की गई हैं।
दूसरे शब्दों में कहें तो, नए सीमा संबंधी कानूनों ने भी कानून से बचने के विभिन्न स्रोतों पर प्रहार नहीं किया है और उचित सीमा संबंधी कानून बनाने और उसके कार्यान्वयन का प्रश्न अभी तक हल नहीं हुआ है।
इससे प्रत्येक भूमिहीन परिवार को न्यूनतम बुनियादी भूमि उपलब्ध कराने के लिए आवश्यक क्षेत्र का कम से कम 90 प्रतिशत हिस्सा मिल जाना चाहिए था। दुर्भाग्यवश, ऐसा नहीं हुआ।
कुल सीमा से अधिक भूमि के वितरण में से लगभग एक-पांचवां हिस्सा पश्चिम बंगाल राज्य में था। बिहार, उत्तर प्रदेश और मध्य प्रदेश जैसे अन्य बड़े राज्यों ने अपेक्षाकृत कम क्षेत्र का पुनर्वितरण किया है।
विभिन्न राज्यों द्वारा बनाए गए सीमा संबंधी कानून अक्सर ठीक से परिभाषित नहीं होते हैं, जिसके परिणामस्वरूप या तो कानून का उल्लंघन होता है या कानून के कार्यान्वयन में देरी होती है। उदाहरण के लिए, मौजूदा कानून
भूमि के बेनामी हस्तांतरण पर स्वतः संज्ञान लेने की कार्रवाई के लिए विशेष रूप से प्रावधान नहीं किया गया है।
भूमि मालिकों के अधिकतम सीमा संबंधी सही रिकॉर्ड सुनिश्चित नहीं करते।
कानून तोड़ने वालों को सजा सुनिश्चित न करें, और
पुनर्वितरण के लिए बंजर भूमि पर कब्जा न करें।
कई मामलों में अधिकतम आय संबंधी कानूनों का कार्यान्वयन खराब रहा है क्योंकि ये कानून उत्तराधिकार कानून के साथ टकराव में आ गए।
उदाहरण के लिए, अधिकतम संपत्ति सीमा कानून लागू होने से पहले, जमीन का बंटवारा नाबालिग बेटों, बेटियों और पोतों और पोतियों के बीच किया जाता था, जो कि उत्तराधिकार कानून द्वारा अनुमत है।
उपलब्ध आंकड़ों से पता चलता है कि न्यायिक निर्णयों में देरी के कारण सीमा से अधिक भूमि से संबंधित बड़ी संख्या में मामले अदालतों में लंबित हैं। अदालती मामलों की संख्या बहुत अधिक है।
इसके अलावा, अधिकतम खर्च सीमा संबंधी कानूनों का कार्यान्वयन बहुत धीमा रहा है, इसके कारण निम्नलिखित हैं:
जमींदारों का प्रभाव
संभावित लाभार्थियों के संगठन का अभाव
भूमि अभिलेखों के अद्यतन न होने के कारण, और
भूमि के वर्गीकरण में हेरफेरपूर्ण परिवर्तन,
इसके अलावा, सरकार द्वारा अधिग्रहित सीमा से अधिक भूमि का एक बड़ा हिस्सा निम्न गुणवत्ता का है।
ऐसी भूमि के आवंटियों को उस भूमि को खेती योग्य बनाने के लिए भूमि सुधार पर पर्याप्त निवेश करने की आवश्यकता होती है।
हालांकि इस तरह की जमीनों के सुधार के लिए केंद्र प्रायोजित योजना है, लेकिन अधिकांश राज्यों में यह योजना लागू नहीं की गई है क्योंकि राज्य सरकारों को बराबर का अनुदान देना होता है।
(2) किरायेदारी कानूनों में संशोधन:
1970 के दशक के दौरान कई राज्य सरकारों ने अपने किरायेदारी कानूनों में संशोधन किया।
आंध्र प्रदेश में, 1974 में किरायेदारी कानूनों में किए गए संशोधन ने भूमि मालिकों को भूमि पर निरंतर अधिकार प्रदान किया।
गुजरात में किरायेदारी अधिनियम में संशोधन किया गया जिसके अनुसार 1957 और 1992 के बीच बेदखल किए गए किरायेदारों को उनके आवास में वापस रहने का अधिकार दिया गया।
जम्मू और कश्मीर में, 1976 के जम्मू और कश्मीर कृषि अधिनियम ने घोषित किया कि 1971 के बाद व्यक्तिगत रूप से खेती न की गई किसी भी व्यक्ति की भूमि में सभी अधिकार, स्वामित्व और हित राज्य में निहित होंगे।
इस अधिनियम में निवासी भूमि स्वामी को निजी खेती के लिए भूमि वापस लेने की अनुमति देने के बाद किरायेदार के अधिकार प्रदान करने का प्रावधान किया गया था, बशर्ते कि किरायेदार के पास कम से कम 2 मानक एकड़ भूमि बची हो।
कर्नाटक सरकार ने 1973 में भूमि सुधार अधिनियम 1961 में संशोधन किया, जिसमें पट्टे पर दी गई भूमि के आधे हिस्से को वापस लेने के जमींदारों के अधिकार के अधीन कार्यकाल की स्थिरता का प्रावधान किया गया। 1979 में किरायेदारी कानून में आगे संशोधन किया गया, जिसने पट्टे पर देने पर प्रतिबंध लगा दिया और बड़ी संख्या में किरायेदारों को स्वामित्व अधिकार प्रदान किया।
उत्तर प्रदेश में किरायेदारी कानून में 1977 में संशोधन किया गया था।
इसके अनुसार, रिक्त भूमि पर बसे सरदारों को छोड़कर अन्य सरदारों को हस्तांतरणीय अधिकारों के साथ भूमिदार घोषित किया गया।
पश्चिम बंगाल में, गृहस्थी भूमि के अधिग्रहण और बंदोबस्त संबंधी कानून (संशोधन अधिनियम 1972) में यह प्रावधान किया गया था कि गृहस्थी भूमि के किरायेदारों को पूर्ण अधिकार दिए जाएंगे।
इसके अलावा, पश्चिम बंगाल की वामपंथी सरकार ने 1978 में बटाईदारी के रिकॉर्ड दर्ज करने के लिए ‘ऑपरेशन बरगा’ शुरू किया था।
इसने व्यापारियों को जमींदारों द्वारा बेदखली के खिलाफ कानूनी संरक्षण प्रदान किया और उन्हें उपज में उचित हिस्से का हकदार बनाया।
बटाईदारों (बरगादार) का पंजीकरण
निश्चित किराया: उपज का 25%। इसका अर्थ है कि भूस्वामी (जोतेदार) को उपज का केवल 25% ही मिलता है, जबकि बटाईदार (बरगादार) को उपज का 75% मिलता है।
ऐसा अनुमान लगाया गया है कि लगभग 14 लाख बटाईदारों (बरगादारों) को स्थायी वंशानुगत अधिकार प्रदान किए गए थे।
दरअसल, बटाईदारों के भूमि अधिकारों को मान्यता देने और दर्ज करने के लिए चलाए गए ऐसे विशेष अभियान का राज्य में कृषि उत्पादकता और गरीबी में कमी पर सकारात्मक प्रभाव पड़ा है।
(3) कृषि संरचना में परिवर्तन:
भूमि सुधारों के लागू होने के बाद, यह उम्मीद की जा रही थी कि कृषि संरचना में उल्लेखनीय परिवर्तन आएगा, जैसे कि भूमि जोतों का केंद्रीकरण कम होगा और गरीब किरायेदारों की आर्थिक स्थिति में सुधार होगा। हालांकि, उपलब्ध आंकड़े बताते हैं कि समय के साथ भूमि स्वामित्व में असमानता में कोई खास कमी नहीं आई है।
गुजरात, हिमाचल प्रदेश, जम्मू और कश्मीर, मध्य प्रदेश, महाराष्ट्र, ओडिशा और राजस्थान सहित कई राज्यों में भूमि जोत के संकेंद्रण अनुपात में वृद्धि हुई है, जो यह दर्शाता है कि ग्रामीण असमानता के स्तर को कम करने में भूमि सुधार के उपाय ज्यादातर अप्रभावी रहे हैं।
कई राज्यों में किरायेदारी कानूनी रूप से प्रतिबंधित होने के कारण गुप्त किरायेदारी प्रचलित है। उदाहरण के लिए, बिहार राज्य में किरायेदारी की दर 30% से अधिक बताई जाती है। इस प्रकार, कृषि संरचना पहले की तरह ही असमान और अनुत्पादक प्रतीत होती है।
(4) भूमि अभिलेखों का अद्यतन:
भूमि अभिलेखों को अद्यतन रखना न केवल भूमि अभिलेखों के प्रभावी कार्यान्वयन के लिए महत्वपूर्ण है, बल्कि समग्र ग्रामीण परिवर्तन की प्रक्रिया में सामंजस्य स्थापित करने के लिए भी महत्वपूर्ण है।
सातवीं पंचवर्षीय योजना के दौरान भूमि अभिलेखों के कम्प्यूटरीकरण के लिए केंद्र प्रायोजित योजना शुरू की गई थी।
हालांकि, स्थानीय स्तर पर पर्याप्त अवसंरचना और प्रशिक्षण सहायता के अभाव के कारण अब तक की प्रगति निराशाजनक रही है। इसके अलावा, भूमि अभिलेखों के प्रशासन में पारदर्शिता लाने के लिए कदम उठाने की आवश्यकता है।
राष्ट्रीय भूमि अभिलेख आधुनिकीकरण कार्यक्रम (एनएलआरएमपी)
भूमि सुधार प्रभाग (भूमि संसाधन विभाग, ग्रामीण विकास मंत्रालय) केंद्र प्रायोजित दो योजनाओं को लागू कर रहा था:
भूमि अभिलेखों का कम्प्यूटरीकरण (सीएलआर)
राजस्व प्रशासन को सुदृढ़ करना और भूमि अभिलेखों को अद्यतन करना (एसआरए और यूएलआर)।
बाद में 21.8.2008 को, मंत्रिमंडल ने इन योजनाओं को राष्ट्रीय भूमि अभिलेख आधुनिकीकरण कार्यक्रम (एनएलआरएमपी) नामक एक संशोधित योजना में विलय करने को मंजूरी दी।
एनएलआरएमपी के मुख्य उद्देश्य निम्नलिखित हैं:
भूमि अभिलेखों की अद्यतन प्रणाली शुरू करने के लिए,
स्वचालित और स्वतः उत्परिवर्तन,
पाठ्य और स्थानिक अभिलेखों के बीच एकीकरण,
राजस्व और पंजीकरण के बीच अंतर्संबंध,
वर्तमान पंजीकरण और अनुमानित स्वामित्व प्रणाली को स्वामित्व गारंटी के साथ निर्णायक स्वामित्व प्रणाली से प्रतिस्थापित करना।
कोर जियोस्पेशियल इंफॉर्मेशन सिस्टम (जीआईएस) का विकास और
क्षमता निर्माण।
एनएलआरएमपी के 3 प्रमुख घटक हैं –
भूमि अभिलेखों का कम्प्यूटरीकरण
सर्वेक्षण/पुनः सर्वेक्षण
पंजीकरण का कम्प्यूटरीकरण।
इस जिले को कार्यान्वयन की इकाई के रूप में लिया गया है, जहां कार्यक्रम की सभी गतिविधियां केंद्रित होंगी।
(5) होल्डिंग का समेकन:
1971 से लेकर अब तक संपत्तियों के समेकन में कोई खास प्रगति नहीं हुई है।
कई राज्यों में, कानून में अनिवार्य प्रावधानों की कमी के कारण समेकन कार्यक्रम में कोई प्रगति नहीं हुई है।
बिहार में जुलाई 1992 से समेकन कार्यक्रम बंद कर दिया गया है।
कर्नाटक सरकार ने 1991 में समेकन अधिनियम को निरस्त कर दिया था।
महाराष्ट्र राज्य ने भी 1993 से समेकन कार्यक्रम के कार्यान्वयन को निलंबित कर दिया था।
समेकन कार्यक्रम के समग्र लाभकारी प्रभावों को देखते हुए, राज्य सरकारों को इसे प्राथमिकता देनी चाहिए। इसके अलावा, राज्य सरकारों को यह सुनिश्चित करना चाहिए कि समेकन की प्रक्रिया के दौरान छोटे और सीमांत किसानों और काश्तकारों के हितों की रक्षा उचित और अद्यतन भूमि अभिलेखों और उनकी जमीनों के उचित मूल्यांकन के माध्यम से की जाए।
(6) नई आर्थिक नीति और भूमि सुधार:
नई आर्थिक नीति: यह 1991 से अपनाई गई आर्थिक सुधारों और उदारीकरण की नीति को संदर्भित करती है। नई नीति में भूमि सीमा और भूमि पट्टे को अधिक उदार बनाने की बात कही गई है।
आर्थिक सुधारों के चलते भारत में भूमि सुधार हाशिये पर चले गए हैं। कई बार तो भूमि सुधारों के माध्यम से भूमि के पुनर्वितरण के सिद्धांत पर भी सवाल उठने लगे हैं। अक्सर यह तर्क दिया जाता है कि मौजूदा भूमि सुधार कानून पूंजीवादी/अनुबंध आधारित खेती के विकास को सीमित करते हैं, जो बाजार आधारित विकास के लिए आवश्यक है।
कुछ राज्य सरकारों ने तो भूमि बाजार को पुनर्जीवित करने के लिए अधिकतम मूल्य सीमा और किरायेदारी कानूनों में ढील देने का प्रस्ताव भी रखा।
महाराष्ट्र सरकार ने बागवानी उद्देश्यों के लिए भूमि की अधिकतम सीमा में संशोधन का प्रस्ताव पहले ही दे दिया है।
कर्नाटक राज्य ने भी एक कृषि नीति तैयार की है जिसमें किरायेदारी के उदारीकरण और अधिकतम सीमा में वृद्धि की आवश्यकता का उल्लेख किया गया है।
हालांकि, भारत सरकार ने अभी तक ऐसे प्रस्तावों पर सहमति नहीं जताई है।
दरअसल, यह तर्क कि भूमि सुधार बाजार आधारित विकास में बाधा उत्पन्न करता है, निराधार प्रतीत होता है।
जापान और कोरिया जैसे देशों का अनुभव दर्शाता है कि भूमि सुधार ग्रामीण आबादी के लिए अधिक कष्ट पैदा किए बिना, पूंजीवादी कृषि के तीव्र और अधिक टिकाऊ विकास में मदद कर सकते हैं।
लेकिन भूमि सुधारों के बिना बाजार आधारित आर्थिक सुधार ग्रामीण गरीबों के लिए कष्टदायक हो सकते हैं और दीर्घकालिक रूप से टिकाऊ नहीं हो सकते हैं।
वास्तव में, तीव्र और संतुलित आर्थिक विकास के साधन के रूप में भूमि सुधार बाजार सुधारों से पहले होने चाहिए।
महिलाओं के भूमि अधिकार :
अतीत में भूमि सुधार नीति में महिलाओं के भूमि अधिकारों के प्रश्न को संबोधित नहीं किया गया था।
उत्तर प्रदेश में, जमींदारी उन्मूलन अधिनियम के तहत कन्या को कृषि भूमि का उत्तराधिकार प्राप्त करने से प्रतिबंधित कर दिया गया है। कुछ राज्यों में महिलाएं कृषि भूमि खरीद भी नहीं सकतीं। भूमि अधिकारों के लिखित रिकॉर्ड न होने के कारण वे यह साबित नहीं कर सकतीं कि वे कृषक हैं।
1992 में राजस्व मंत्रियों के सम्मेलन ने निम्नलिखित सिफारिश की:
सीमा से अधिक भूमि और अन्य सार्वजनिक भूमि के वितरण के मामलों में महिलाओं को समान अवसर दिए जाने चाहिए।
जमीन का आवंटन पति और पत्नी दोनों के नाम पर संयुक्त रूप से किया जाना चाहिए।
हालांकि, व्यवहार में, महिलाओं को आमतौर पर नजरअंदाज कर दिया जाता है क्योंकि भूमि का स्वामित्व लाभार्थी परिवार के किसी पुरुष सदस्य के नाम पर दिया जाता है।
यदि महिलाएं जमीन पर खेती करती हैं लेकिन उसकी मालिक नहीं हैं, तो वे दूसरों के स्वामित्व वाले खेतों में काम करने वाली प्रवासी मजदूरों से ज्यादा कुछ नहीं हैं।
भूमि पर कानूनी नियंत्रण के बिना, या इस बात का कोई दस्तावेज न होने के कारण कि उनके पास उस जमीन पर अधिकार है जिस पर वे खेती करते हैं, वे बैंक ऋण जैसे संस्थागत ऋण प्राप्त नहीं कर सकते हैं।
न ही वे सरकार द्वारा रियायती दरों पर बीज और उर्वरक उपलब्ध कराने जैसे कृषि विस्तार कार्यक्रमों का लाभ उठा सकते हैं।
इन सब बातों से कृषि विकास में बाधा उत्पन्न होती है।
शोधकर्ताओं ने पाया है कि महिलाएं पुरुषों की तुलना में अपनी आय का अधिक हिस्सा अपने बच्चों की शिक्षा और पोषण पर खर्च करती हैं, जिससे बाल मृत्यु दर कम होती है और गरीबी से होने वाली बीमारियों को कम करने में मदद मिलती है।
2005 का हिंदू उत्तराधिकार संशोधन अधिनियम, जिसमें पुत्रों और पुत्रियों को पारिवारिक भूमि और संपत्ति के उत्तराधिकार में समान अधिकार दिए गए थे, को भारत की महिलाओं के लिए एक महत्वपूर्ण कदम के रूप में सराहा गया था। लेकिन भारत में परंपरा के अनुसार पुत्रों को ही पारिवारिक संपत्ति विरासत में मिलती है। कई महिलाओं को डर है कि अपना हिस्सा मांगने से परिवार में कलह पैदा हो सकती है।
