मोंटेग्यू-चेम्सफोर्ड सुधार और भारत सरकार अधिनियम, 1919

पृष्ठभूमि:

• मिंटो  -मोरले सुधार  भारत में संसदीय प्रणाली स्थापित करने के इरादे से नहीं, बल्कि नरमपंथियों और मुसलमानों को अपने पक्ष में लाकर ब्रिटिश नौकरशाही के अधिकार को मजबूत करने के इरादे से पारित किए गए थे।
  • 1909 के सुधारों  से जनता का कोई भी वर्ग संतुष्ट नहीं हुआ।
  • भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस ने निम्नलिखित पर अपना असंतोष व्यक्त किया:
    • किसी एक विशेष धर्म के अनुयायियों को अत्यधिक एवं अनुचित रूप से अधिक प्रतिनिधित्व दिया जाना,
    • मतदाताओं, मताधिकार और उम्मीदवारों की योग्यता के मामले में मुसलमानों और गैर-मुसलमानों के बीच किए गए अन्यायपूर्ण भेदभाव,
    • परिषदों में चुनाव लड़ने के इच्छुक उम्मीदवारों के लिए व्यापक, मनमाने और अनुचित अयोग्यताएं और प्रतिबंध,
    • शिक्षित वर्ग का सामान्य अविश्वास,
    • प्रांतीय परिषदों में गैर-सरकारी बहुमत की असंतोषजनक संरचना, उन्हें अप्रभावी और अवास्तविक बना रही है।
  • कुछ परिस्थितियों के कारण  मुसलमानों में भी असंतोष पैदा हो गया।
    • इसका प्रमाण मुस्लिम लीग के संविधान में संशोधन में मिलता है।
      • मार्च 1913 में इसका लक्ष्य निर्धारित किया गया था कि “भारतीयों में ब्रिटिश राज के प्रति वफादारी को बढ़ावा दिया जाए, मुसलमानों के अधिकारों की रक्षा की जाए और पूर्वोक्त उद्देश्यों को हानि पहुंचाए बिना भारत के लिए उपयुक्त स्वशासन की प्रणाली को प्राप्त किया जाए।”
    • चूंकि मुसलमान अलीगढ़ में मुस्लिम विश्वविद्यालय की स्थापना की शर्त के संबंध में ब्रिटिश सरकार के साथ समझौता नहीं कर सके, इसलिए मुसलमानों को बहुत ठेस पहुंची, तथा  1911 में बंगाल विभाजन को रद्द कर दिया गया।
    • तुर्को-इटालियन युद्ध (1911-12) में तुर्की के प्रति इंग्लैंड के शत्रुतापूर्ण रवैये को भारत के मुसलमानों ने निराशा के साथ देखा।
    • 1912-13 के बाल्कन युद्धों को उन्होंने तुर्की के विरुद्ध ईसाई शक्तियों की एक बड़ी साजिश माना।
    • ब्रिटिश सरकार के साथ मुसलमानों के इस अलगाव का एक सकारात्मक प्रभाव यह हुआ कि इससे हिंदू और मुसलमान करीब आ गए। कांग्रेस लीग के इस मेल-मिलाप के परिणामस्वरूप लखनऊ समझौता (1916) हुआ।
  • मिंटो-मोरले सुधारों के प्रति भारत के लोगों में असंतोष इतना अधिक था कि ब्रिटिश सरकार को असंतोष की बढ़ती लहर को दबाने के लिए दमनकारी उपायों का सहारा लेना पड़ा:
    • 1910 का भारतीय प्रेस अधिनियम,
    • 1911 का राजद्रोही बैठक अधिनियम और
    • आपराधिक कानून (संशोधन) अधिनियम 1913.
    • 1915 का भारत रक्षा अधिनियम (क्रांतिकारी अपराधियों के विरुद्ध अपील के बिना एक सशक्त पीठ द्वारा मुकदमा चलाने का प्रावधान)।
• जैसे-जैसे  प्रथम विश्व युद्ध  आगे बढ़ा,  आत्मनिर्णय के सिद्धांत के उदय ने भारतीय जनमत को गहराई से प्रभावित किया।
  • यदि यह युद्ध विश्व को लोकतंत्र के लिए सुरक्षित बनाने के लिए लड़ा जा रहा था, तो यह आशा की जा रही थी कि यह कम से कम भारत को स्वशासन के मार्ग पर ले जाएगा।
• इन परिस्थितियों में, आगे के संवैधानिक सुधारों का प्रश्न विलंबित नहीं हो सका। दिसंबर 1916 में, लखनऊ समझौते के परिणामस्वरूप, कांग्रेस और मुस्लिम लीग द्वारा तैयार की गई एक संयुक्त योजना सामने रखी गई।
• 20 अगस्त 1917 का मोंटेग्यू का वक्तव्य:
  • नये विदेश मंत्री मोंटेगू ने भारत में ब्रिटिश सरकार के लक्ष्य के संबंध में हाउस ऑफ कॉमन्स में एक वक्तव्य दिया। उन्होंने घोषणा की:
    • “महामहिम की सरकार की नीति, जिससे भारत सरकार पूरी तरह सहमत है,  प्रशासन की हर शाखा में भारतीयों की बढ़ती भागीदारी और स्वशासी संस्थाओं के क्रमिक विकास की है  ताकि  ब्रिटिश साम्राज्य के अभिन्न अंग के रूप में भारत में उत्तरदायी सरकार की क्रमिक प्राप्ति हो  सके। उन्होंने निर्णय लिया है कि इस दिशा में यथाशीघ्र ठोस कदम उठाए जाने चाहिए… मैं यह भी जोड़ना चाहूँगा कि इस नीति में प्रगति केवल क्रमिक चरणों द्वारा ही प्राप्त की जा सकती है। ब्रिटिश सरकार और भारत सरकार, जिन पर भारतीय लोगों के कल्याण और उन्नति की ज़िम्मेदारी है, को प्रत्येक प्रगति के समय और माप का निर्धारण करना चाहिए, और उन्हें उन लोगों से प्राप्त सहयोग से निर्देशित होना चाहिए जिन्हें इस प्रकार सेवाओं के नए अवसर प्रदान किए जाएँगे और इस बात से भी निर्देशित होना चाहिए कि उनकी ज़िम्मेदारी की भावना में किस हद तक विश्वास किया जा सकता है।”
  • इस घोषणा से कम से कम कुछ समय के लिए भारतीय तनावपूर्ण माहौल में राहत मिली।
  • लेकिन, भारत में लोगों का एक वर्ग ऐसा भी था जो इस घोषणा से संतुष्ट नहीं हो सका।
    • भारत अपने लक्ष्य तक कब तक पहुंचेगा, इसके लिए कोई निश्चित समय निर्धारित नहीं किया गया था।
    • न ही कोई मानक निर्धारित किया गया था, जिसके आधार पर यह निर्णय लिया जा सके कि आगे के सुधारों के लिए एक निश्चित स्तर तक पहुंचा गया है या नहीं।
    • यह वास्तव में भारत के लिए अपमानजनक था कि ब्रिटिश ही यह निर्णय करने वाले एकमात्र न्यायाधीश थे कि भारत किसी विशेष व्यवस्था के लिए सक्षम है या नहीं।
  • नवंबर 1917 में राज्य सचिव भारत आये और उन्होंने वायसराय लॉर्ड चेम्सफोर्ड तथा कुछ प्रतिष्ठित ब्रिटिश सिविल सेवकों और भारतीय राजनेताओं के साथ सुधारों की अपनी योजना पर चर्चा की।
    • एक  समिति  नियुक्त की गई जिसने वायसराय के साथ मिलकर मोंटेग्यू को एक सुधार योजना का मसौदा तैयार करने में मदद की, जिसे जुलाई 1918 में प्रकाशित किया गया और इसे  मोंटेग्यू-चेम्सफोर्ड (मोंटफोर्ड) रिपोर्ट कहा जाता है  जिसके आधार पर  भारत सरकार अधिनियम 1919 का मसौदा  तैयार किया गया।

भारत सरकार अधिनियम, 1919 की प्रस्तावना

• अधिनियम की प्रस्तावना में उन सिद्धांतों को निर्धारित किया गया था जिनके आधार पर भारत में सुधारों को उत्तरोत्तर लागू किया जाना था।
• प्रस्तावना में निम्नलिखित बिंदु शामिल थे:
  • ब्रिटिश भारत ब्रिटिश साम्राज्य का अभिन्न अंग बना रहेगा।
  • ब्रिटिश भारत में उत्तरदायी सरकार संसद की घोषित नीति का उद्देश्य है।
  • उत्तरदायी सरकार केवल प्रगतिशील कार्यान्वयन में ही सक्षम है।
  • उत्तरदायी सरकार प्राप्त करने के लिए निम्नलिखित प्रावधान करना आवश्यक है:
    • प्रशासन की हर शाखा में भारतीयों की बढ़ती भागीदारी और
    • स्वशासी संस्थाओं का क्रमिक विकास।
  • प्रान्तों में स्वशासी संस्थाओं के विकास के साथ-साथ, प्रान्तीय मामलों में प्रान्तों को भारत सरकार की सर्वोच्च स्वतंत्रता प्रदान करना समीचीन है।
• प्रस्तावना का महत्व:
  • प्रस्तावना में, जो पहले से ही मोंटेग्यू द्वारा घोषित किया गया था, उसे अब एक निश्चित कानूनी रूप दिया गया।
  • भारत पर ब्रिटिश संसद की संप्रभुता पुनः स्थापित की गई।
  • देश को स्पष्ट शब्दों में भविष्य में ब्रिटिश कार्रवाई के आधार के बारे में बताया गया।

भारत सरकार अधिनियम, 1919 के प्रावधान

गृह सरकार में परिवर्तन:

• भारत सचिव को, जिसे   पहले भारतीय राजस्व से वेतन मिलता था, अब  ब्रिटिश राजकोष से वेतन मिलना शुरू हो गया।
  • इस प्रकार 1793 से चला आ रहा अन्याय समाप्त हो गया।
• उनके कुछ कार्य उनसे छीन लिए गए और उन्हें  भारत के उच्चायुक्त को सौंप दिया गया  , जिनकी नियुक्ति और वेतन भारत सरकार द्वारा किया जाना था।
  • यह नया पदाधिकारी  गवर्नर जनरल के प्रतिनिधि के रूप में कार्य करता था ।
  • उन्हें भंडार विभाग, भारतीय छात्र विभाग आदि का प्रभारी होना था।
•  जहां तक  ​​हस्तांतरित विषयों का प्रश्न था, भारत में प्रांतीय क्षेत्र में राज्य सचिव का नियंत्रण कम कर दिया गया, लेकिन   केंद्र पर उसका नियंत्रण पहले की तरह पूर्ण बना रहा।

भारत सरकार (केन्द्र) में परिवर्तन:

(ए) कार्यकारी:

• गवर्नर-जनरल को मुख्य कार्यकारी प्राधिकारी बनाया गया।
• इस अधिनियम के तहत  केंद्र में उत्तरदायी सरकार की स्थापना नहीं की गई,  यद्यपि भारतीयों का वहां अधिक प्रभाव होना था।
•  गवर्नर जनरल की कार्यकारी परिषद में  भारतीयों की संख्या 8  सदस्यों वाली परिषद में 3 कर दी गई।
• भारतीय सदस्यों को कानून, शिक्षा, श्रम, स्वास्थ्य और उद्योग जैसे विभाग सौंपे गए।
• सरकार की नई योजना में  विषयों को केन्द्रीय सूची और प्रांतीय सूची में विभाजित करने की परिकल्पना की गई थी।
  • केन्द्रीय विषयों की एक सूची तैयार की गई, जिनका प्रशासन गवर्नर जनरल की परिषद द्वारा किया जाना था।
  • केंद्रीय सूची:
    • वे विषय जो राष्ट्रीय महत्व के थे या जो एक से अधिक प्रांतों से संबंधित थे, जैसे:
      • विदेशी मामले, रक्षा, राजनीतिक संबंध, डाक और तार, सार्वजनिक ऋण, संचार, सिविल और आपराधिक कानून और प्रक्रिया, आदि।
    • कोई भी विषय जो विशेष रूप से प्रांतों को हस्तांतरित नहीं किया गया था, केंद्रीय विषय था।
  • प्रांतीय सूची:
    • प्रांतीय महत्व के विषय, जैसे
      • सार्वजनिक स्वास्थ्य, स्थानीय स्वशासन, शिक्षा, चिकित्सा प्रशासन, भूमि राजस्व प्रशासन, जल आपूर्ति, अकाल राहत, कानून और व्यवस्था, कृषि, आदि।
  • राजस्व संसाधनों को केंद्र और प्रांतों के बीच विभाजित किया गया, जिसमें भूमि राजस्व प्रांतों को दिया जाता था, तथा आयकर केंद्र के पास रहता था।
• विश्लेषण:
  • यद्यपि भारतीयों की संख्या बढ़ाकर संघ में उनकी संख्या तीन कर दी गई थी, तथापि उन्हें सौंपे गए विभाग तुलनात्मक रूप से महत्वहीन थे।
  • न ही इन सदस्यों को विधानमंडल के प्रति उत्तरदायी बनाया गया।
  • विषयों को दो सूचियों में विभाजित करना स्पष्ट नहीं था, या उचित विचार पर आधारित नहीं था।
  • यद्यपि प्रशासन के प्रयोजनों के लिए प्रांतीय सूची के सभी विषय प्रांतीय थे, परंतु कानून बनाने के प्रयोजनों के लिए ऐसा नहीं था।
  • मुख्य कार्यकारी शक्तियाँ अभी भी गवर्नर-जनरल के पास थीं। वह अपने पार्षदों पर पूर्ण नियंत्रण रखता था और देश भर में व्यापक शक्तियाँ रखता था।
    • इस प्रकार अधिनियम में गवर्नर जनरल की नियुक्ति, शक्तियों और कार्यों के संबंध में देश की जनता की इच्छाओं की अनदेखी की गई।

(बी) विधायी:

• इस अधिनियम ने केन्द्र में  एक सदन वाली इम्पीरियल काउंसिल के स्थान पर द्विसदनीय विधायिका की स्थापना की  ।
• अब दो सदन होंगे: राज्य परिषद और केंद्रीय विधान सभा।
  • राज्य परिषद का कार्यकाल 5 वर्ष का था और इसमें केवल पुरुष सदस्य थे।
  • केन्द्रीय विधान सभा का कार्यकाल 3 वर्ष का था।
• राज्य परिषद:
  • उच्च सदन में 60 सदस्य होने थे:
    • 26 को गवर्नर जनरल द्वारा नामित किया जाना था:
      • 20 अधिकारी और 6 गैर-अधिकारी,
    • 34 निर्वाचित होने थे, ( निर्वाचित बहुमत का परिचय ):
      • 20 सामान्य निर्वाचन क्षेत्रों द्वारा निर्वाचित किये जायेंगे,
      • 10  मुसलमानों द्वारा ,
      • 3  यूरोपीय लोगों द्वारा , और
      • 1  सिख  निर्वाचन क्षेत्रों द्वारा।
  • राज्य परिषद का प्रत्येक वर्ष आंशिक रूप से नवीकरण किया जाता था, हालांकि एक सदस्य पांच वर्षों तक अपनी सीट पर बना रहता था।
  • इसका अध्यक्ष वायसराय द्वारा मनोनीत किया जाना था।
  • महिलाओं को  इसका सदस्य बनने का अधिकार नहीं  था ।
  • गवर्नर जनरल सदन को संबोधित कर सकता था, तथा वह सदन को बुला सकता था, स्थगित कर सकता था या भंग कर सकता था।
  • मताधिकार अत्यंत सीमित था।
    • केवल वे लोग जो प्रति वर्ष न्यूनतम 10,000 रुपये की आय पर आयकर का भुगतान करते थे या जो प्रति वर्ष न्यूनतम 750 रुपये का भू-राजस्व देते थे, उन्हें ही वोट देने का अधिकार था।
    • या तो व्यक्ति को किसी विश्वविद्यालय की सीनेट में होना चाहिए या उसे भारत की किसी विधान परिषद में कुछ पूर्व अनुभव होना चाहिए, या उसे उपाधि धारक होना चाहिए।
    • 1920 में भारत की कुल जनसंख्या 24 करोड़ थी, जिसमें से 17,364 से अधिक व्यक्तियों के पास वोट देने के लिए अपेक्षित योग्यताएं नहीं थीं।
• केंद्रीय विधान सभा:
  • निचले सदन में 145 सदस्य होने थे।
    • 41 नामांकित:
      • 26 अधिकारी
      • 15 गैर-अधिकारियों
    • 104 निर्वाचित:
      • 52 सामान्य निर्वाचन क्षेत्रों द्वारा,
      • 32 सांप्रदायिक निर्वाचन क्षेत्रों द्वारा:
        • 30  मुसलमानों द्वारा ,
        • 2  सिखों द्वारा .
      • 20  विशेष निर्वाचन क्षेत्रों द्वारा:
        • 7  भूस्वामियों द्वारा ,
        • 9  यूरोपीय लोगों द्वारा,
        • 4  भारतीय वाणिज्यिक समुदाय द्वारा।
  • विधानसभा का कार्यकाल तीन वर्ष का था लेकिन गवर्नर जनरल द्वारा इसे बढ़ाया जा सकता था।
  • यहां मताधिकार प्रतिबंधित था (संपत्ति/कर/भूमि राजस्व के अनुसार) हालांकि राज्य परिषद की तुलना में यह इतना अधिक नहीं था:
    • इस प्रकार 1920 में मताधिकार प्राप्त व्यक्तियों की संख्या 909,874 थी।
• विभिन्न प्रान्तों के बीच सीटों का वितरण उनकी जनसंख्या के आधार पर नहीं बल्कि उनके महत्व के आधार पर किया गया था।
  • बम्बई और मद्रास को 16-16 सीटें दी गईं, जबकि बम्बई की आबादी मद्रास की आधी ही थी। इसका कारण बम्बई का व्यावसायिक महत्व था।
• केन्द्रीय विधानमंडल की शक्तियाँ.
  • उपर्युक्त दोनों सदनों से गठित केन्द्रीय विधानमंडल को बहुत व्यापक शक्तियां दी गई थीं।
  • यह सम्पूर्ण ब्रिटिश भारत के लिए, भारतीय प्रजा और सरकार के कर्मचारियों के लिए, चाहे वे देश के अंदर हों या बाहर, कानून बना सकता था।
  • यह देश में पहले से मौजूद किसी भी कानून को निरस्त या संशोधित कर सकता है।
  • सदस्यों को निम्नलिखित दिया गया:
    • सदन के स्थगन के लिए संकल्प और प्रस्ताव पेश करने का अधिकार,
    • सार्वजनिक महत्व के अत्यावश्यक प्रश्नों पर तत्काल विचार करना।
    • प्रश्न और अनुपूरक प्रश्न पूछने का अधिकार।
    • अल्प सूचना प्रश्नों का अधिकार,
    • अभिव्यक्ति की स्वतंत्रता का अधिकार . 
• विधानमंडल पर प्रतिबंध:
  • विधानमंडल पर कुछ प्रतिबंध लगाए गए थे।
  • कुछ मामलों में,   विधेयक प्रस्तुत करने के लिए गवर्नर जनरल की पूर्व स्वीकृति आवश्यक थी, जैसे:
    • किसी मौजूदा कानून या गवर्नर जनरल के अध्यादेश में संशोधन या निरसन,
    • विदेशी संबंध और भारतीय राज्यों के साथ संबंध,
    • सैन्य, नौसेना और वायु सेनाओं का अनुशासन या रखरखाव,
    • सार्वजनिक ऋण और सार्वजनिक राजस्व और
    • धर्म, लोगों के धार्मिक अनुष्ठान और प्रथाएँ।
  • इसके अलावा, यदि गवर्नर जनरल को लगता है कि कोई विधेयक  ब्रिटिश भारत की सुरक्षा या शांति को प्रभावित करता है , तो वह उस पर विचार करने से रोक सकता है।
  • यदि गवर्नर जनरल की सलाह पर विधानमंडल कोई कानून पारित करने से इनकार कर दे, तो गवर्नर जनरल क्राउन की मंजूरी के अधीन, उसे स्वयं पारित कर सकता था।
  • वह   आपातकालीन मामलों में अध्यादेश बना और जारी कर सकता था, जो छह महीने तक चल सकता था।
  • विधानमंडल द्वारा पारित कानून के अधिनियमन के लिए उनकी सहमति आवश्यक थी।
  • इस प्रकार गवर्नर जनरल की वीटो शक्ति वास्तविक थी और उसका वास्तव में प्रयोग किया गया था।
  • बजट:
    • सरकार विधान सभा में अनुदान मांगों के रूप में विनियोग के लिए प्रस्ताव प्रस्तुत करेगी।
    • कुछ विषय सभा में मतदान के अधीन थे, कुछ पर चर्चा हो सकती थी, तथा कुछ पर मतदान तो दूर की बात है, चर्चा भी नहीं हो सकती थी।
• 1919 के अधिनियम ने केंद्र में उत्तरदायी सरकार की बजाय उत्तरदायी सरकार की शुरुआत की:
  • विधानमंडल द्वारा अविश्वास प्रस्ताव न होने का अर्थ यह था कि गवर्नर जनरल की कार्यकारी परिषद के सदस्यों को हटाया नहीं जा सकता था।
  • लेकिन इसका मतलब यह नहीं था कि वे विधानमंडल की इच्छाओं की अवहेलना कर सकते थे। दरअसल, उन्होंने विधानमंडल की इच्छाओं का और उसके ज़रिए जनता की इच्छाओं का भी जवाब दिया।
  • विधानमंडल के कुछ सदस्यों को लोक लेखा और वित्त जैसी स्थायी समितियों में रखा गया और यहां उन्हें सरकारी नीति को प्रभावित करने का पर्याप्त अवसर मिला।
  • इसके अलावा, वे प्रश्न पूछकर, अनुपूरक प्रश्न पूछकर और स्थगन प्रस्ताव लाकर सरकार की पोल खोल सकते हैं।
  • वे बजट को अस्वीकार भी कर सकते हैं और सरकार के खिलाफ प्रस्ताव भी पेश कर सकते हैं।
  • इसलिए कार्यकारी पार्षदों को विधानमंडल के सदस्यों की इच्छाओं का जवाब देना पड़ा।

प्रांतीय सरकार में परिवर्तन – द्वैध शासन का परिचय:

• मोंटफोर्ड रिपोर्ट द्वारा प्रतिपादित सिद्धांतों में से एक था: “प्रांत वह क्षेत्र है जिसमें उत्तरदायी सरकार की प्रगतिशील प्राप्ति की दिशा में पहले कदम उठाए जाने चाहिए।”
• इस सिद्धांत को प्रभावी बनाने के लिए, अधिनियम ने प्रांतों में द्वैध शासन प्रणाली लागू की।

(ए) कार्यकारी:

• द्वैध शासन , यानी दो लोगों का शासन—कार्यकारी पार्षद और लोकप्रिय मंत्री—शुरू किया गया। राज्यपाल को प्रांत का कार्यकारी प्रमुख बनाया गया।
• द्वैध शासन प्रणाली के तहत  , प्रांतीय सरकार द्वारा निपटाए जाने वाले विषय को दो भागों में विभाजित किया गया था:
  • आरक्षित विषय:
    • इनका प्रशासन राज्यपाल द्वारा कार्यकारी परिषद के सदस्यों की सहायता से किया जाता था, जिन्हें राज्यपाल द्वारा नामित किया जाता था और जो  विधानमंडल के प्रति उत्तरदायी नहीं होते थे।
    • आरक्षित विषय थे:
      • भू राजस्व,
      • अकाल राहत,
      • न्याय, पुलिस,
      • आपराधिक जनजातियाँ,
      • प्रिंटिंग प्रेस,
      • सिंचाई और जलमार्ग,
      • खदानें, कारखाने, बिजली,
      • श्रम कल्याण, औद्योगिक विवाद,
      • बहिष्कृत क्षेत्र,
      • सार्वजनिक सेवाएँ आदि.
  • स्थानांतरित विषय:
    • इनका प्रशासन राज्यपाल द्वारा विधानमंडल के निर्वाचित सदस्यों में से नियुक्त मंत्रियों के साथ मिलकर किया जाता था, जो  विधानमंडल के प्रति उत्तरदायी होते थे तथा राज्यपाल की इच्छा पर्यन्त पद धारण करते थे।
    • मंत्रियों को विधायिका के प्रति उत्तरदायी होना था और यदि विधायिका द्वारा उनके विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव पारित किया जाता तो उन्हें इस्तीफा देना पड़ता।
    • राज्य सचिव और गवर्नर-जनरल “आरक्षित” विषयों के संबंध में हस्तक्षेप कर सकते थे, जबकि “हस्तांतरित” विषयों के संबंध में उनके हस्तक्षेप की गुंजाइश सीमित थी।
    • प्रांत में संवैधानिक तंत्र की विफलता की स्थिति में राज्यपाल “हस्तांतरित” विषयों का प्रशासन भी अपने हाथ में ले सकता था।
    • स्थानांतरित विषय:
      • शिक्षा (यूरोपीय और एंग्लो इंडियन शिक्षा के अलावा),
      • पुस्तकालय, संग्रहालय,
      • स्थानीय स्वशासन, चिकित्सा राहत,
      • सार्वजनिक स्वास्थ्य और स्वच्छता, कृषि,
      • सहकारी समितियाँ,
      • पशु चिकित्सा विभाग, मत्स्य पालन,
      • लोक निर्माण,
      • आबकारी,
      • उद्योग,
      • धार्मिक एवं धर्मार्थ निधियाँ, आदि।
  • कानून के अनुसार, सभी हस्तांतरित विषयों पर निर्णय लेने के लिए सभी मंत्रियों की एक साथ बैठक आवश्यक नहीं थी। राज्यपाल प्रत्येक मंत्री से व्यक्तिगत रूप से निपटता था।
  • सामान्य चिंता के मामलों पर, विशेष रूप से राजस्व के आवंटन पर, सरकार के आरक्षित और हस्तांतरित हिस्सों के बीच संयुक्त परामर्श होता था, राज्यपाल अध्यक्षता करते थे और विषय पर अंतिम निर्णय लेते थे।

(ख) विधानमंडल:

• प्रांतीय विधान परिषदों का  और विस्तार किया गया:
  • उनका आकार बढ़ा दिया गया, तथा उनकी कुल सदस्यता प्रांत दर प्रांत भिन्न-भिन्न थी।
  • प्रांतीय परिषद के कुल सदस्यों में से:
    • कम से कम 70% निर्वाचित होने थे ,
    • 20% से अधिक अधिकारी नहीं होने चाहिए,
    • शेष को गैर-अधिकारियों को नामित किया जाना था।
  • 70% सदस्य निर्वाचित होने थे।
• प्रांतीय परिषदों के लिए शुरू की गई चुनाव प्रणाली  प्रत्यक्ष थी , जिसमें प्राथमिक मतदाता सदस्यों का चुनाव करते थे।
  • हालाँकि,  उच्च संपत्ति योग्यता, सांप्रदायिक और वर्ग निर्वाचन क्षेत्र  और  कुछ समुदायों को विशेष महत्व  प्रांतीय मताधिकार में शामिल था।
  • महिलाओं को भी वोट देने का अधिकार  दिया गया  ।
• प्रांतीय परिषद के कार्य:
  • इसे बड़ा किया गया।
  • सदस्यों ने आनंद उठाया:
    • अभिव्यक्ति की स्वतंत्रता , 
    • प्रस्ताव पेश करने का अधिकार,
    • प्रश्न और अनुपूरक प्रश्न पूछने का अधिकार,
    • किसी भी प्रांतीय विषय से संबंधित कानून बनाने का अधिकार, हालांकि  पारित किए गए प्रत्येक विधेयक के लिए राज्यपाल की स्वीकृति आवश्यक थी।
  • सदस्य बजट को अस्वीकार कर सकते थे, यद्यपि राज्यपाल आवश्यक होने पर उसे बहाल कर सकते थे।
  • राज्यपाल विधेयकों पर वीटो लगा सकते थे और अध्यादेश जारी कर सकते थे।

द्वैध शासन की आलोचना:

• 1 अप्रैल, 1921 को प्रान्तों में द्वैध शासन लागू किया गया तथा यह अप्रैल 1937 तक लागू रहा। इसके लागू रहने के दौरान द्वैध शासन की सीमाएं और दोष सामने आ गए।
• आरक्षित और हस्तांतरित दो शीर्षकों के अंतर्गत विषयों का वास्तविक  विभाजन अतार्किक  और अविवेकपूर्ण था, जिसके परिणामस्वरूप न तो कोई मंत्री और न ही कोई कार्यकारी पार्षद एक दूसरे से स्वतंत्र रूप से काम कर सकता था।
  • इस प्रकार, जबकि कृषि एक हस्तांतरित विषय था, सिंचाई को आरक्षित रखा गया, यद्यपि स्पष्ट कारणों से दोनों को अलग नहीं किया जा सकता।
  • इसी प्रकार, उद्योग को हस्तांतरित कर दिया गया, जबकि जल, विद्युत कारखानों और खानों को आरक्षित रखा गया।
• कभी-कभी प्रशासन की दो शाखाओं के बीच उद्देश्य की एकता संभव नहीं थी  ।
  • उदाहरण के लिए, जब सिख गुरुद्वारों के संबंध में आंदोलन हुआ, तो कानून और व्यवस्था के प्रभारी सदस्य का उद्देश्य, जो कि आरक्षित विषय था, स्थिति से निपटने के लिए कुछ विधायी उपाय प्रस्तुत करना था, लेकिन वह ऐसा नहीं कर सके, क्योंकि इस संबंध में कानून केवल धार्मिक बंदोबस्ती के प्रभारी मंत्री द्वारा ही प्रस्तुत किया जा सकता था, जो कि एक हस्तांतरित विषय था।
• कभी-कभी तो इतना भ्रम हो जाता था कि अधिकारी यह तय नहीं कर पाते थे कि कोई विशेष विषय किसी एक विभाग का है या दूसरे का।
  • उदाहरण के लिए: कृषि विभाग में जोतों के विखंडन के प्रश्न पर जांच शुरू की गई।
  • अगले वर्ष जब रिपोर्ट प्रस्तुत की गई तो अचानक पता चला कि इस प्रश्न को राजस्व विभाग द्वारा निपटाया जाना चाहिए था, जिसे अब मामला सौंप दिया गया।
  • लेकिन यहां भी, जब इस प्रश्न ने दो वर्षों तक राजस्व विभाग का ध्यान आकर्षित किया, तो पता चला कि यह विषय अंततः सहकारिता विभाग का था।
• सरकार के दोनों पक्षों के बीच कोई प्रेम नहीं था।
  • मंत्री जनता के प्रतिनिधि थे जबकि कार्यकारी परिषद के सदस्य नौकरशाही से संबंधित थे।
  • उनके बीच टकराव होना लाज़मी था। कई बार मंत्री और कार्यकारी पार्षद सार्वजनिक रूप से एक-दूसरे की निंदा करते थे।
  • नियमानुसार, राज्यपाल मंत्रियों के विरुद्ध कार्यकारी परिषद के सदस्यों का समर्थन करते थे।
• मंत्रियों की स्थिति एक अन्य प्रकार से भी कमजोर थी  ।
  • उन्हें  दो स्वामियों,  राज्यपाल और विधान परिषद, की सेवा करनी पड़ती थी।
  • राज्यपाल द्वारा एक मंत्री की नियुक्ति की जाती थी तथा उसकी इच्छानुसार उसे बर्खास्त किया जाता था।
    • वह अपने विभाग के प्रशासन के लिए विधानमंडल के प्रति उत्तरदायी थे।
    • यदि विधानमंडल ने उनके विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव पारित कर दिया तो वे अपना पद बरकरार नहीं रख पाएंगे।
  • व्यावहारिक राजनीति की दृष्टि से, मंत्रीगण विधानमंडल की अपेक्षा राज्यपाल की अधिक परवाह करते थे।
  • प्रांतीय विधानसभाओं में कोई मज़बूत दल नहीं था। नतीजा यह हुआ कि किसी भी मंत्री को पद पर बने रहने के लिए बहुमत नहीं मिला।
  • उन्हें हमेशा विधानमंडल में आधिकारिक गुट के समर्थन पर निर्भर रहना पड़ता था और यह समर्थन उन्हें तभी मिल सकता था जब राज्यपाल उनसे खुश हों।
  • इसका परिणाम यह हुआ कि मंत्रीगण गौरवशाली सचिवों की स्थिति में आ गए और हमेशा राज्यपालों के इशारे पर काम करने लगे।
• राज्यपाल  ने मंत्रियों के बीच संयुक्त उत्तरदायित्व के सिद्धांत को प्रोत्साहित नहीं किया ।
  • ये दोनों कभी एक टीम के रूप में काम नहीं करते थे। कई बार तो वे एक-दूसरे के खिलाफ खड़े हो जाते थे।
  • 1928 में पंजाब के एक मंत्री फिरोज खान नून ने अपने हिंदू सहयोगी की कार्रवाई की सार्वजनिक रूप से आलोचना की।
• अधिकांश महत्वपूर्ण मामलों में  मंत्रियों से परामर्श तक नहीं लिया जाता था , उदाहरण के लिए गांधीजी की गिरफ्तारी का मामला।
  • असहयोग आंदोलन के विरुद्ध दमनकारी नीति की योजना बनाई गई और उसे क्रियान्वित भी किया गया, लेकिन मंत्रियों से न तो परामर्श किया गया और न ही उन्हें यह पता था कि राज्यपाल वास्तव में क्या करने की योजना बना रहे हैं।
  • सी.आर. दास के शब्दों में, वे “केवल मूक दर्शक थे, जो न तो बोल सकते थे और न ही कुछ कह सकते थे।”
• एक मंत्री का  अपने विभाग के अधीन सेवाओं पर अपेक्षित नियंत्रण नहीं था।
  • उनके अपने सचिव का राज्यपाल के साथ साप्ताहिक साक्षात्कार होता था और इसलिए उनकी राय मंत्री की राय से अधिक महत्वपूर्ण होती थी।
  • जब कभी मंत्री और उनके स्थायी सचिव के बीच या मंत्री और किसी प्रभाग के आयुक्त या विभागाध्यक्ष के बीच मतभेद होता था, तो मामला राज्यपाल के पास भेजा जाता था, जो हमेशा मंत्री के विरुद्ध अधिकारियों का समर्थन करता था।
• अखिल भारतीय सेवाओं के सदस्यों की नियुक्ति, वेतन, निलंबन, बर्खास्तगी और स्थानांतरण भारत के राज्य सचिव के नियंत्रण में था।
  • ये व्यक्ति राज्य सचिव के नियंत्रण में बने रहे, भले ही वे स्थानांतरित विभागों में प्रभार संभालते रहे।
  • परिणामस्वरूप, वे मंत्रियों की परवाह नहीं करते थे। मंत्रियों को अपनी पसंद के अधिकारी चुनने का कोई अधिकार नहीं था।
• सभी तथाकथित राष्ट्र निर्माण विभाग मंत्रियों को हस्तांतरित कर दिए गए, लेकिन उन्हें इसके लिए कोई धन नहीं दिया गया।
  • इसका परिणाम यह हुआ कि मंत्रियों को वित्त सदस्य की सद्भावना पर निर्भर रहना पड़ा।
  • नौकरशाही के सदस्य के रूप में, वित्त सदस्य को मंत्रियों द्वारा प्रतिनिधित्व की गई जनता की आकांक्षाओं के प्रति बहुत कम सहानुभूति थी।
  • उन्होंने स्थानांतरित विभागों की अपेक्षा आरक्षित विभागों की आवश्यकताओं पर अधिक ध्यान दिया।
• इन सभी कारकों के कारण द्वैध शासन प्रणाली असफल हो गई और साइमन कमीशन की सिफारिश के अनुसार, भारत सरकार अधिनियम, 1935 के तहत प्रान्तों में इसे समाप्त कर दिया गया।
• 1919 के अधिनियम के सफल क्रियान्वयन में अन्य बाधाएँ:
  • पंजाब और अन्यत्र घटित भयानक घटनाओं तथा तुर्की के प्रति ब्रिटिश सरकार के रवैये के कारण देश का राजनीतिक माहौल संदेह और अविश्वास से भर गया था।
  • 1920 में मानसून विफल हो गया और लोगों की परेशानी बढ़ गयी।
  • बाजार में भी मंदी आई, जिसके परिणामस्वरूप केन्द्र और प्रांतीय सरकारों की वित्तीय स्थिति गड़बड़ा गई तथा भारत का व्यापार संतुलन भी बिगड़ गया।
  • मेस्टन पंचाट के तहत प्रांतीय सरकारों को भारत सरकार को कुछ वार्षिक अंशदान देना आवश्यक था, लेकिन जो प्रांत स्वयं वित्तीय कठिनाइयों में थे, उन्हें भारत सरकार को कुछ वार्षिक अंशदान देना आवश्यक था।
  • प्रांतों में वित्तीय संकट तथा संदेह और अविश्वास का माहौल नए संविधान के सफल कार्यान्वयन के लिए अशुभ संकेत था।
  • एक ओर सरकार ने संवैधानिक सुधारों का प्रलोभन दिया, वहीं दूसरी ओर उसने सुधारों के विरुद्ध किसी भी असंगत आवाज को दबाने के लिए स्वयं को असाधारण शक्तियों से लैस करने का निर्णय लिया।
    • मार्च 1919 में, इसने  रौलट एक्ट पारित कर दिया  , हालांकि केन्द्रीय विधान परिषद के प्रत्येक भारतीय सदस्य ने इसका विरोध किया था।
    • इस अधिनियम ने सरकार को किसी भी व्यक्ति को बिना किसी अदालत में मुकदमा चलाए या दोषसिद्धि के जेल में डालने का अधिकार दिया, जिससे सरकार को बंदी प्रत्यक्षीकरण के अधिकार को निलंबित करने में मदद मिली, जो ब्रिटेन में नागरिक स्वतंत्रता का आधार था।
• अन्य आलोचना:
  • सांप्रदायिक प्रतिनिधित्व और आरक्षण को न केवल बरकरार रखा गया, बल्कि काफी हद तक बढ़ाया भी गया।
    • मुसलमानों के अतिरिक्त, सिखों को भी पृथक निर्वाचन क्षेत्र प्रदान किया गया, जबकि मद्रास में गैर-ब्राह्मणों के लिए सीटें आरक्षित की गईं तथा ‘दलित वर्गों’ को सभी स्तरों पर विधानमंडलों में मनोनीत सीटें प्रदान की गईं।
  • दूसरी ओर, कार्ल ब्रिज के लिए ये भारत में “ब्रिटिश स्थिति के आवश्यक तत्वों की सुरक्षा” के उपाय थे।
  • टॉमलिंसन के अनुसार, यह “भारतीय जनमत के एक प्रभावशाली वर्ग को राज के समर्थन में संगठित करने” का एक प्रयास था।
  • जैसा कि पीटर रॉब ने पहचाना है, सुधार की प्रमुख समस्या यह थी कि यह “ब्रिटिश उपस्थिति जारी रखने के विचारों तक सीमित था।”
  • इस समय तक कई भारतीय साम्राज्य के भीतर स्वशासन के विचार से आगे बढ़ चुके थे। उनका नया लक्ष्य स्वराज था, जिसे जल्द ही पूर्ण स्वतंत्रता के रूप में परिभाषित किया जाने वाला था।
  • इसलिए यह सुधार भारतीय राजनीतिक विचारों को संतुष्ट करने में विफल रहा और अंततः जन आंदोलन को रोक सका।
• अधिनियम के कुछ सकारात्मक पहलू:
  • ब्रिटिश शासन के इतिहास में पहली बार इसमें सत्ता के हस्तांतरण का प्रावधान किया गया, हालांकि यह हस्तांतरण रुक-रुक कर हुआ और शक्ति अत्यंत सीमित थी।
  • पिछले उपायों से भारतीयों को अपनी विधायिकाओं पर नियंत्रण करने में मदद मिली थी, लेकिन अब उनकी सरकार… अब भारतीयों को अपनी विधायिकाओं में निर्वाचित बहुमत के नेता के रूप में शासन करना था, और उनके प्रति उत्तरदायी होना था।
  • यद्यपि द्वैध शासन की निंदा की जा चुकी है, फिर भी यह कहना गलत होगा कि द्वैध शासन से कोई संवैधानिक प्रगति नहीं हुई।
  • निर्वाचक मंडलों को काफी हद तक बढ़ाकर प्रांतों के लिए 5.5 मिलियन तथा शाही विधानमंडल के लिए 1.5 मिलियन कर दिया गया।
  • एक ओर, फिलिप वुड्स ने तर्क दिया है कि सुधारों के पीछे के विचार “भारत में संसदीय लोकतंत्र की स्थापना और इस प्रकार, उपनिवेशवाद की समाप्ति की प्रक्रिया शुरू करने में महत्वपूर्ण थे।”
  • कैम्ब्रिज स्कूल ने एक अलग तरीके से 1909 और 1919 के संवैधानिक सुधारों और प्रथम विश्व युद्ध के बाद जन राजनीति के उद्भव के बीच संबंध स्थापित करने की कोशिश की है: जैसे-जैसे मतदाताओं का दायरा विस्तृत होता गया, भारतीय नेताओं को लोकतांत्रिक तरीके से काम करने और जनता का समर्थन प्राप्त करने के लिए मजबूर होना पड़ा।
    • यह व्याख्या महात्मा गांधी के नेतृत्व में हुए जन-आंदोलन की व्याख्या नहीं करती। दिसंबर 1920 में शुरू किए गए गांधीजी के असहयोग कार्यक्रम का एक प्रमुख विषय नई परिषदों का बहिष्कार था।
    • गांधीवादी दर्शन, पश्चिमी नागरिक समाज की आलोचना पर आधारित था; उन्होंने जो जन आंदोलन चलाया, उसका तर्क बिल्कुल अलग था, क्योंकि उनका मिशन संविधानवाद के इस संकुचित क्षेत्र से भारतीय राजनीति को मुक्त कराना था।

भारत में स्वागत:

• राष्ट्रवादी दृष्टिकोण से 1919 के अधिनियम में निम्नलिखित प्रमुख दोष थे:
  • केंद्र में आंशिक रूप से भी उत्तरदायी सरकार का अभाव,
  • ‘पृथक निर्वाचन क्षेत्रों’ का एकीकरण।
    • यद्यपि मोंटफोर्ड रिपोर्ट ने घोषित किया था कि सांप्रदायिक ‘पृथक निर्वाचन क्षेत्र’ ‘स्वशासन के सिद्धांत के विकास में एक बहुत गंभीर बाधा है, फिर भी ‘पृथक निर्वाचन क्षेत्र’ भारतीय राजनीतिक जीवन की एक स्थायी विशेषता बन गए।
  • प्रान्तों में द्वैध शासन प्रणाली लागू करना इतना जटिल था कि इसे सुचारू रूप से लागू नहीं किया जा सका।
• अगस्त 1918 में हसन इमाम की अध्यक्षता  में  कांग्रेस ने  बम्बई में एक विशेष सत्र आयोजित किया  और सुधारों को “निराशाजनक” और “असंतोषजनक” घोषित किया तथा इसके स्थान पर प्रभावी स्वशासन की मांग की।
• 1919 के सुधारों से भारत की राजनीतिक मांगें पूरी नहीं हुईं।
  • अंग्रेजों ने विपक्ष का दमन किया और प्रेस तथा आवाजाही पर प्रतिबन्ध 1919 में लागू किये गये रॉलेट एक्ट के तहत पुनः लागू किये गये।
  • इन प्रस्तावों को भारतीय सदस्यों के सर्वसम्मत विरोध के साथ विधान परिषद में पारित कर दिया गया।
  • जिन्ना सहित परिषद के कई सदस्यों ने विरोध स्वरूप इस्तीफा दे दिया।
  • इन उपायों को पूरे भारत में ब्रिटिश युद्ध प्रयासों के प्रति जनता द्वारा दिए गए प्रबल समर्थन के प्रति विश्वासघात के रूप में देखा गया।
• गांधीजी ने रॉलेट एक्ट के खिलाफ देशव्यापी विरोध प्रदर्शन शुरू किया, जिसका सबसे कड़ा विरोध पंजाब में हुआ। लोगों के एकत्र होने पर रोक लगाने वाले नियमों के उल्लंघन का एक अनजाने उदाहरण अप्रैल 1919 में अमृतसर के जलियाँवाला बाग नरसंहार का कारण बना। इस त्रासदी ने नेहरू और गांधी जैसे राजनीतिक नेताओं और उनके अनुयायियों को आगे की कार्रवाई के लिए प्रेरित किया।
• मोंटेग्यू ने लॉर्ड हंटर द्वारा अमृतसर की घटनाओं की जांच का आदेश दिया।
  • हंटर  जांच में  सिफारिश की गई कि जनरल डायर, जो सैनिकों की कमान संभाल रहे थे, को बर्खास्त कर दिया जाए, जिसके परिणामस्वरूप डायर को बर्खास्त कर दिया गया।
  • कई ब्रिटिश नागरिकों ने डायर का समर्थन किया, क्योंकि उनका मानना ​​था कि हंटर जांच में डायर के साथ उचित व्यवहार नहीं किया गया था।
• गांधी जी के अनुसार: “मोंटफोर्ड सुधार…भारत से उसकी संपत्ति को और अधिक छीनने तथा उसकी दासता को और अधिक बढ़ाने का एक तरीका मात्र था।”

बाद में:

• मोंटेग्यू-चेम्सफोर्ड रिपोर्ट में कहा गया है कि 10 वर्षों के बाद समीक्षा होनी चाहिए।
• सर जॉन साइमन ने उस समिति (साइमन कमीशन) का नेतृत्व किया जो समीक्षा के लिए जिम्मेदार थी, जिसने आगे संवैधानिक परिवर्तन की सिफारिश की थी।
• 1930, 1931 और 1932 में लंदन में तीन गोलमेज सम्मेलन आयोजित किये गये जिनमें प्रमुख हितों का प्रतिनिधित्व किया गया।
  • ब्रिटिश सरकार के साथ वार्ता के बाद गांधीजी 1931 के गोलमेज सम्मेलन में शामिल हुए।
  • कांग्रेस और ब्रिटिशों के बीच मुख्य असहमति प्रत्येक समुदाय के लिए अलग निर्वाचक मंडल को लेकर थी, जिसका कांग्रेस ने विरोध किया, लेकिन जिसे रैमसे मैकडोनाल्ड के सांप्रदायिक पुरस्कार में बरकरार रखा गया।
• एक नया भारत सरकार अधिनियम 1935 पारित किया गया, जो मोंटेग्यू-चेम्सफोर्ड रिपोर्ट में पहली बार उठाए गए स्वशासन की दिशा में कदम को जारी रखता है।