प्राचीन और मध्यकालीन भारत को अकाल से पूर्ण सुरक्षा प्राप्त नहीं थी।
अर्थशास्त्र में अकाल राहत उपायों का उल्लेख है।
मुहम्मद बिन तुगलक, अकबर, शाहजहाँ और औरंगजेब के शासनकाल में अकाल पड़े।
लेकिन उस समय जो बात अलग थी, वह थी अकालों की आवृत्ति और साथ ही शासकों द्वारा उठाए गए सक्रिय कदम, जो अंग्रेजों से भिन्न थे।
उन्नीसवीं सदी में अकाल की पुनरावृत्ति के लिए कई कारक जिम्मेदार थे जो इस प्रकार हैं:-
कृषि का व्यावसायीकरण:
इसके परिणामस्वरूप खाद्यान्नों के स्थान पर वाणिज्यिक गैर-खाद्यान्नों के उपयोग के कारण खाद्यान्न फसलों की खेती का क्षेत्रफल कम हो गया।
1893-94 से 1945-46 के बीच वाणिज्यिक फसलों का उत्पादन 85 प्रतिशत बढ़ा तथा खाद्य फसलों का उत्पादन 7 प्रतिशत गिर गया।
इसका ग्रामीण अर्थव्यवस्था पर विनाशकारी प्रभाव पड़ा और अक्सर अकाल की स्थिति उत्पन्न हो गई।
राजस्व निपटान की शुरूआत:
स्थायी राजस्व बंदोबस्त, रैयतवाड़ी बंदोबस्त और महालवाड़ी बंदोबस्त तथा किसानों पर लगाए गए अत्यधिक भूमि राजस्व के कारण ग्रामीण ऋणग्रस्त हो गए तथा भारतीय कारीगर बर्बाद हो गए। औद्योगिकीकरण के कारण उनकी क्रय शक्ति इतनी कम हो गई कि वे गरीबी की स्थिति में पहुंच गए तथा खाद्यान्न की कीमतें उनकी पहुंच से बाहर हो गईं, जो अक्सर अकाल के कारण मृत्यु का कारण बन गईं।
स्थायी बंदोबस्त की शुरूआत:
इससे उप-सामंतवाद और अनुपस्थित जमींदारी प्रथा में वृद्धि हुई, जिसके कारण कृषि और संबंधित गतिविधियों में निवेश कम हुआ, जिससे उत्पादन कम हुआ और जनसंख्या में वृद्धि हुई, जिससे बार-बार अकाल पड़ने लगे।
पर्यावरण-साम्राज्यवाद:
जनजातीय क्षेत्रों में ब्रिटिश घुसपैठ और विभिन्न वन अधिनियमों के अधिनियमन ने आदिवासियों की वन उपज तक पहुंच को प्रतिबंधित कर दिया और झूम खेती पर प्रतिबंध लगा दिया, जिससे जनजातीय क्षेत्रों में अकाल की स्थिति पैदा हो गई।
सेना की जरूरतों को पूरा करने के लिए खाद्यान्न का उपयोग 1942-43 के महान बंगाल अकाल का एक महत्वपूर्ण कारण था।
कंपनी के शासन में अकाल:
ईस्ट इंडिया कंपनी के शासनकाल के दौरान भारत के एक-दूसरे हिस्से में बारह अकाल और चार गंभीर अकाल पड़े । इनमें से पहला 1769-70 का बंगाल का अकाल था जिसमें प्रांत की एक-तिहाई आबादी की जान चली गई थी। कोई महत्वपूर्ण राहत उपाय नहीं किए गए, बल्कि कंपनी के कर्मचारियों ने चावल खरीदकर उसे ऊँची कीमतों पर बेचकर मोटा मुनाफा कमाया।
1781 और 1782 के वर्ष मद्रास में अभाव के वर्ष थे; 1784 में सम्पूर्ण उत्तरी भारत में भयंकर अकाल पड़ा।
1792 के मद्रास अकाल के दौरान राज्य ने अकाल पीड़ितों के लिए राहत कार्य शुरू किये।
1880 के अकाल आयोग ने टिप्पणी की थी कि “18वीं शताब्दी के अंत तक भारत में अंग्रेजों की स्थिति ऐसी नहीं थी कि राहत देने या उसे वहन करने के लिए पर्याप्त साधन उपलब्ध कराने के लिए सामान्य दायित्व की भावना पैदा हो सके।”
उत्तर पश्चिमी प्रांत और अवध में 1803 के अकाल के दौरान, राज्य ने राजस्व में छूट दी, भूस्वामियों को ऋण और अग्रिम राशि दी, तथा बनारस, इलाहाबाद, कानपुर और फतेहगढ़ में आयातित सभी अनाज पर छूट की पेशकश की।
1833 के गुंटूर अकाल ने भारी जनहानि की थी; कुल 5 लाख की आबादी में से 2 लाख लोग मारे गये थे।
1837 में ऊपरी भारत में भयंकर अकाल पड़ा। कई केंद्रों पर सार्वजनिक निर्माण कार्य शुरू किए गए। हालाँकि, असहाय और अशक्त लोगों की सहायता का कार्य दानशील जनता के हाथों में छोड़ दिया गया।
ईस्ट इंडिया कंपनी के शासनकाल में अकाल राहत या रोकथाम की कोई सामान्य व्यवस्था बनाने का कोई प्रयास नहीं किया गया। हालाँकि, प्रांतीय सरकारों और ज़िला अधिकारियों ने अकालग्रस्त क्षेत्रों को राहत पहुँचाने के लिए विभिन्न प्रयोग किए, जैसे कि सरकार द्वारा अनाज का भंडारण, जमाखोरी पर जुर्माना, आयात पर इनाम, कुएँ खुदवाने के लिए ऋण देना आदि।
क्राउन प्रशासन के तहत अकाल- (1858-1947)
कंपनी से ताज को सत्ता का हस्तांतरण तथा उन्नीसवीं सदी के उत्तरार्ध में रेलवे और अन्य संचार साधनों के विस्तार, विदेशी व्यापार के विकास जैसे आर्थिक विकास ने समस्या का स्वरूप बदल दिया।
राज्यों ने सिंचाई सुविधाओं के विस्तार, कृषि कानून के अधिनियमन और निवारक उपायों को अपनाने के साथ-साथ संभावित अकाल से निपटने के लिए अकाल राहत नीति तैयार करने की अपनी जिम्मेदारी को भी महसूस किया।
ब्रिटिश राज के दौरान, अंग्रेजों ने अकाल पर समितियां और आयोग नियुक्त करना शुरू कर दिया।
ताज के शासनकाल में बड़ी संख्या में अकाल के अलावा दस गंभीर अकाल पड़े ।
ब्रिटिश राज के दौरान, बड़ी संख्या में अकालों के अलावा, 10 भीषण अकाल पड़े। 19वीं शताब्दी के प्रमुख अकालों में दिल्ली-आगरा क्षेत्र में 1860-61 का अकाल, 1866 का उड़ीसा का अकाल, 1876-78 का अकाल, 1896-97 का अकाल और 1899-1900 का अकाल शामिल हैं।
पहला अकाल 1860-61 में दिल्ली और आगरा के बीच के क्षेत्र में पड़ा ।
यह पहला अवसर था जब गरीबों के घरों को राहत पहुँचाने के साधन के रूप में इस्तेमाल किया गया और यह पहला अवसर था जब अधिकारियों ने अकाल के कारणों, क्षेत्र और तीव्रता की जाँच करना उचित समझा और साथ ही संकट से निपटने के उपाय भी किए। कर्नल बेयर्ड स्मिथ को इस उद्देश्य के लिए नियुक्त किया गया था।
कर्नल बेयर्ड स्मिथ समिति:
यह अकाल पर गठित पहली समिति थी, लेकिन उसकी रिपोर्ट से राहत के सामान्य सिद्धांतों का कोई सूत्रीकरण नहीं हो सका।
उड़ीसा अकाल, 1866:
1865 के सूखे और उसके अगले वर्ष पड़े अकाल ने उड़ीसा, मद्रास, उत्तरी बंगाल और बिहार को प्रभावित किया। यह आपदा उड़ीसा में सबसे भयंकर थी, इसलिए इसे ‘उड़ीसा अकाल’ नाम दिया गया।
यद्यपि सरकारी अधिकारियों को पहले ही चेतावनी दे दी गई थी, लेकिन उन्होंने आपदा से निपटने के लिए कोई कदम नहीं उठाया और जब आपदा आई तो वे असहाय नजर आए।
सरकार मुक्त व्यापार के सिद्धांतों और माँग-पूर्ति के नियम का पालन करती रही। सरकार ने सक्षम लोगों को रोज़गार प्रदान किया और धर्मार्थ राहत का काम स्वयंसेवी संस्थाओं पर छोड़ दिया। चूँकि स्वयंसेवी संस्थाओं ने बहुत कम योगदान दिया, इसलिए अकाल ने भारी जनहानि की। अनुमान है कि अकेले उड़ीसा में 13 लाख लोग मारे गए। जॉर्ज कैंपबेल समिति:
उड़ीसा के अकाल के बाद मामले पर रिपोर्ट देने के लिए सर जॉर्ज कैम्पबेल की अध्यक्षता में एक समिति नियुक्त की गई।
समिति ने ऐसी सिफारिशें कीं जो कुछ हद तक 1880 के रॉयल कमीशन की सिफारिशों से मिलती जुलती थीं।
यह पुराना सिद्धांत त्याग दिया गया कि असहाय लोगों की सहायता के लिए जनता जिम्मेदार है।
सरकार से यह अपेक्षा की गई थी कि वह रेलवे और नहरों के निर्माण के लिए वित्त जुटाने हेतु धन उधार लेगी।
इसके अलावा, जिला अधिकारियों को सभी रोकी जा सकने वाली मौतों को रोकने के लिए जिम्मेदार बनाया गया।
1868 में उत्तरी और मध्य भारत में भयंकर अकाल पड़ा।
सबसे अधिक प्रभावित क्षेत्र राजपूताना और मध्य भारत थे।
सरकार ने संकट से राहत दिलाने के लिए कार्रवाई की, लेकिन दी गई राहत संकट की गंभीरता के अनुरूप नहीं थी और काफी जनहानि हुई।
1876-78 का अकाल:
1876-78 का भीषण अकाल संभवतः 19वीं सदी के आरम्भ के बाद से आई सबसे भयंकर आपदा थी।
इसका असर मद्रास, बम्बई, उत्तर प्रदेश और पंजाब पर पड़ा।
अनुमानतः अकाल प्रभावित क्षेत्र 257,000 वर्ग मील था तथा जनसंख्या 58 मिलियन से अधिक थी।
कई गांव खाली हो गए और बड़े भूभाग पर खेती नहीं हो सकी।
आर.सी. दत्त ने अनुमान लगाया है कि एक वर्ष में 5 मिलियन लोग मारे गये।
सरकार ने अकाल पीड़ितों की मदद के लिए आधे मन से प्रयास किए।
सरकारी अकाल निवारण तंत्र अपर्याप्त एवं अप्रभावी था।
सरकार ने मानव जीवन बचाने की अपनी जिम्मेदारी को स्वीकार करने से इनकार कर दिया।
स्ट्रैची आयोग, 1880:
1880 में लिटन सरकार ने सामान्य सिद्धांत तैयार करने तथा निवारक या सुरक्षात्मक प्रकृति के विशेष उपाय सुझाने के लिए सर रिचर्ड स्ट्रेची की अध्यक्षता में एक आयोग नियुक्त किया।
आयोग ने निम्नलिखित बुनियादी सिद्धांतों को अपनाने की सिफारिश की:
अकाल संहिता का निर्माण,
भूमि राजस्व और किराए का निलंबन/माफी,
राहत प्रदान करने का राज्यों का कर्तव्य,
किसानों की स्थिति के बारे में जानकारी एकत्र करना।
श्रमिकों के भरण-पोषण के लिए पर्याप्त भोजन उपलब्ध कराने हेतु समय-समय पर मजदूरी को समायोजित किया जाना चाहिए।
अकाल राहत का खर्च प्रांतीय सरकारों को वहन करना होगा। हालाँकि, जब भी आवश्यक हो, केंद्रीय सहायता उपलब्ध कराई जानी चाहिए।
संकटग्रस्त क्षेत्रों में खाद्य आपूर्ति पर कड़ी नज़र रखी जानी चाहिए। हालाँकि, सरकार को खाद्य आपूर्ति और वितरण में निजी व्यापारियों पर भरोसा करना चाहिए और केवल आवश्यक होने पर ही अनाज के निर्यात पर प्रतिबंध लगाना चाहिए।
इस समिति ने परिवार नीति के लिए पृष्ठभूमि प्रदान की :
अकाल निधि का निर्माण
बजट में एक नए शीर्षक का समावेश : अकाल राहत और बीमा
इस उद्देश्य के लिए प्रति वर्ष 15 मिलियन रुपये का प्रावधान
सरकार ने आयोग की सिफारिशों को सामान्य रूप से स्वीकार कर लिया तथा असाधारण व्ययों को पूरा करने के लिए अकाल निधि के निर्माण हेतु नए संसाधन खोजने के लिए कदम उठाए गए।
1883 में अनंतिम अकाल संहिता तैयार की गई, जिसने विभिन्न प्रांतीय अकाल संहिताओं के लिए एक मार्गदर्शिका और आधार तैयार किया, जिन्हें बाद में तैयार किया गया।
1883 में अकाल संहिता का निर्माण :
इसे 1886 में क्रियान्वित किया गया।
इसके चार प्रमुख भाग थे:
भाग 1- सामान्य समय के दौरान सावधानी,
भाग II- जब राहत अभियान आसन्न प्रतीत हो तो पालन किए जाने वाले निर्देश,
भाग III – राहत कार्य के दौरान सभी संबंधितों के कर्तव्य
भाग IV: अकालग्रस्त क्षेत्रों का मानचित्रण। प्रांतीय सरकारें जिलों को अभावग्रस्त या अकालग्रस्त क्षेत्र घोषित कर सकती हैं।
1883 और 1896 के बीच विभिन्न प्रांतों में पड़े सूखे ने प्रांतीय संहिताओं के परीक्षण और संशोधन के अवसर प्रदान किये।
1880 और 1896 के बीच दो अकाल और पांच अकाल पड़े, ये सभी कमोबेश स्थानीय प्रकृति के थे।
1896-97 का अकाल:
1896-97 के भीषण अकाल ने लगभग हर प्रांत को प्रभावित किया, यद्यपि तीव्रता अलग-अलग स्तर की थी, प्रभावित कुल जनसंख्या का अनुमान 34 मिलियन था।
राहत अभियान काफी हद तक सफल रहा, सिवाय मध्य प्रांतों के जहां मृत्यु दर बहुत अधिक थी।
व्यापक राहत अभियान चलाए गए और देश के कई हिस्सों में लोगों को उनके घरों में ही राहत पहुंचाई गई।
राहत की कुल लागत 7.27 करोड़ रुपये आंकी गई।
जेम्स लायल आयोग – 1898:
पंजाब के पूर्व लेफ्टिनेंट गवर्नर सर जेम्स लायल की अध्यक्षता में गठित आयोग ने 1880 में अपने पूर्ववर्तियों द्वारा व्यक्त विचारों का ही पालन किया तथा कुछ परिवर्तनों का सुझाव दिया।
1899-1900 का अकाल:
1899-1900 में लगभग सभी प्रांतों में इसका प्रभाव पड़ा और 1,89,000 वर्ग मील क्षेत्र और 28 मिलियन की आबादी प्रभावित हुई।
अधिकारी असफल रहे और कुछ मामलों में अकाल के प्रारंभिक चरण में राहत कार्य शुरू करने से इनकार कर दिया, और जब वे शुरू किए गए तो इतनी बड़ी संख्या में लोग वहां आ गए कि कई मामलों में व्यवस्था लगभग पूरी तरह से ध्वस्त हो गई।
राहत पर 10 करोड़ रुपये खर्च हुए।
एंथनी मैकडोनेल आयोग:
लॉर्ड कर्जन ने सर एंथनी मैकडोनेल की अध्यक्षता में एक आयोग नियुक्त किया।
इसमें राहत के स्वीकृत सिद्धांतों का सारांश प्रस्तुत किया गया तथा जहां भी आवश्यक हो, वहां बदलाव का सुझाव दिया गया।
महत्वपूर्ण सिफारिशें:
ऐसे प्रांत में अकाल आयुक्त की नियुक्ति जहां राहत अभियान व्यापक होने की उम्मीद थी,
कृषि बैंकों का उद्घाटन,
बीज और मवेशियों की खरीद और अस्थायी कुओं की खुदाई के लिए अग्रिम राशि का शीघ्र वितरण
सिंचाई सुविधाओं में सुधार,
बेहतर परिवहन सुविधा का सृजन,
अकाल संहिता में संशोधन,
नैतिक रणनीति का परिचय
बड़े पैमाने पर गैर-सरकारी सहायता की भर्ती
विशेष परिस्थितियों में बड़े सार्वजनिक कार्यों की अपेक्षा ग्राम कार्यों को प्राथमिकता दी गई, जो अब तक राहत योजनाओं की रीढ़ रहे हैं।
आयोग की अधिकांश सिफारिशें स्वीकार कर ली गईं और कर्जन के भारत छोड़ने से पहले उन्होंने अकाल की रोकथाम और उससे निपटने के लिए विभिन्न उपाय किए थे।
कॉलिन स्कॉट आयोग – 1901 – कर्जन द्वारा – सिंचाई सुविधा में सुधार के लिए
1901 और 1941 के बीच स्थानीय स्तर पर बड़ी संख्या में अकाल और अभाव की स्थिति उत्पन्न हुई, जिनमें 1906-07 और 1907-08 के अकाल और अभाव अधिक गंभीर थे।
एंथनी मैकडोनेल द्वारा अनुशंसित नैतिक रणनीति को 1907-08 के अकाल के दौरान व्यवहार में लाया गया।
1942-43 का बंगाल अकाल:
1942-43 के बंगाल के भीषण अकाल ने भारी जनहानि की।
अकाल का मूल कारण बंगाल में 1938 से लगातार हो रही फसल विफलताओं तथा द्वितीय विश्व युद्ध के कारण उत्पन्न परिस्थितियां थीं।
बर्मा से चावल का सामान्य आयात बंद हो गया तथा पूर्व में युद्ध क्षेत्र से बंगाल की निकटता और नियंत्रण के कारण खाद्यान्नों का व्यापार और आवागमन बाधित हो गया।
इस अकाल को “ईश्वरीय कृत्य से ज़्यादा मानव निर्मित” कहा जा सकता है। मनुष्य ने प्रकृति और युद्ध द्वारा उत्पन्न स्थिति का भरपूर फ़ायदा उठाया।
राहत उपाय विलम्बित एवं अपर्याप्त थे।
राहत की समस्या का सामना करने में देरी और अकाल की घोषणा न करना, “कोई कमी नहीं” की दुर्भाग्यपूर्ण युद्ध प्रचार नीति से जुड़ा हुआ था।
एक समय राहत व्यय वित्तीय आधार पर सीमित था।
सबसे बढ़कर, केन्द्रीय सरकार ने बंगाल के दुर्भाग्य के प्रति घोर उपेक्षा दिखाई तथा चाहा कि बंगाल की प्रांतीय सरकार अकाल राहत का कार्य अपने हाथ में ले और उसका आयोजन करे।
उपरोक्त अकाल के आलोक में जॉन वुडहेड आयोग नियुक्त किया गया जो अंतिम अकाल आयोग था।
जॉन वुडहेड आयोग (1943-44) – 1942-43 में बंगाल में अकाल के दौरान ।
महत्वपूर्ण सिफारिशें:
अखिल भारतीय खाद्य परिषद का गठन,
खाद्य फसलों के उत्पादन में वृद्धि,
खाद्य एवं कृषि विभाग का एकीकरण।
यह स्पष्ट है कि ब्रिटिश भारत में अकाल अक्सर आने वाली आपदाएँ थीं। सरकारी प्रयास आधे-अधूरे थे, अकाल निवारण तंत्र अपर्याप्त और अप्रभावी थे, स्वीकृत धनराशि सीमित थी और अकाल नीति की नासमझी स्पष्ट रूप से दिखाई देती थी क्योंकि यह बहुत धीमी गति से विकसित हुई थी। इसके अलावा, लंबे समय तक कोई अकाल नीति नहीं थी। इसलिए, अकाल की चुनौतियों से निपटने में अकाल नीति की भूमिका सीमित थी।
कृषि का व्यावसायीकरण किस हद तक अकाल के लिए जिम्मेदार था?
कृषि के व्यावसायीकरण की प्रक्रिया के परिणामस्वरूप खाद्यान्न फसलों के स्थान पर व्यावसायिक फसलों का प्रचलन हुआ। नकदी फसलों की ओर इस बदलाव ने गरीबों की खाद्यान्न फसलों जैसे ज्वार, बाजरा या दालों की खेती को हतोत्साहित किया। देश की समग्र खाद्य स्थिति पर इस विकास का प्रभाव दुखद रहा, जिसके परिणामस्वरूप अकाल पड़े। 1866 में उड़ीसा और बंगाल में पड़े अकाल ने फसलों के प्रतिस्थापन की इस प्रक्रिया को दर्शाया।
यह अभी भी एक खुला मुद्दा है कि क्या भारत में वाणिज्यिक कृषि का विस्तार खाद्य फसलों की कीमत पर हुआ है; लेकिन वाणिज्यिक फसलों के उत्पादन में खाद्य फसलों की तुलना में अधिक वृद्धि दर्ज की गई है।
व्यावसायीकरण और अकाल के बीच सीधा संबंध स्थापित करना कठिन है, हालांकि कुछ क्षेत्रों में नकदी फसलों ने बेहतर गुणवत्ता वाली भूमि से खाद्यान्नों को बाहर निकाल दिया है, जिसके परिणामस्वरूप उत्पादन पर प्रभाव पड़ा है।
लेकिन यदि ऐसा हुआ भी था, तो यह एक अत्यंत स्थानीय घटना थी, क्योंकि कुल मिलाकर खाद्यान्न और नकदी फसलें एक साथ पैदा की जाती थीं।
जब औपनिवेशिक शासन का अंत हुआ, तब भी 80 प्रतिशत कृषि योग्य भूमि पर खाद्यान्न फसलें उगाई जा रही थीं। लेकिन कुल मिलाकर, खाद्यान्न फसलों का कुल उत्पादन जनसंख्या वृद्धि से पीछे था।
इसे देखते हुए, कुछ इतिहासकारों का यह दावा कि व्यापार में वृद्धि और बुनियादी ढांचे के विकास के माध्यम से बाजारों के एकीकरण से वास्तव में खाद्य सुरक्षा बढ़ी और औपनिवेशिक भारत में अकाल की संभावना और गंभीरता को कम किया गया, एक विवादास्पद मुद्दा बना हुआ है, विशेष रूप से 1943 के बंगाल अकाल के संदर्भ में, जिसके पहले प्रांत में चावल की प्रति व्यक्ति पात्रता में लगातार गिरावट आई थी।
