भारत में भूमि सुधार

स्वतंत्रता के बाद से भूमि सुधार

भूमि सुधार मनुष्य और भूमि के बीच संबंधों का एक योजनाबद्ध और संस्थागत पुनर्गठन है, अर्थात भूमि स्वामित्व प्रणाली और कृषि संरचना में परिवर्तन।
भूमि सुधार के उद्देश्य :
- समतावादी संरचना प्राप्त करने के लिए कृषि संबंधों का पुनर्गठन
- भूमि संबंधों में शोषण का उन्मूलन
- “भूमि किसान को” के लक्ष्य को साकार करना
- कृषि उत्पादन और उत्पादकता में वृद्धि करना।
उपरोक्त उद्देश्यों को प्राप्त करने के लिए अपनाए गए उपायों में राज्य और काश्तकारों के बीच बिचौलियों का उन्मूलन, काश्तकारी सुधार, भूमि जोत की अधिकतम सीमा का निर्धारण और जोतों का समेकन शामिल था।
“भूमि” राज्य सूची (संविधान की सातवीं अनुसूची के अनुसार) में आती है, इसलिए राज्य विधानसभाओं को भूमि सुधार संबंधी कानून बनाने होते हैं। इसलिए, पूरे भारत में भूमि सुधारों में एकरूपता नहीं है (विभिन्न राज्यों में अलग-अलग प्रावधान हैं)।

ज़मींदारी उन्मूलन

स्वतंत्रता से पहले भारत में तीन प्रमुख प्रकार की भूमि स्वामित्व प्रणालियाँ विद्यमान थीं: ज़मींदारी, महालवारी और रैयतवारी।
ज़मींदारी व्यवस्था में, ब्रिटिश सरकार भूमि राजस्व संग्रह का काम ज़मींदारों को सौंप देती थी । ये ‘बिचौलिये’:
- किरायेदारों को मांग मुक्त श्रम (बेगारी) उपलब्ध कराने के लिए बाध्य करना
- अपनी मर्जी और इच्छा के अनुसार किरायेदारों को बेदखल करना, अर्थात कोई किरायेदारी सुरक्षा नहीं।
राज्यों द्वारा ऐसे बिचौलियों को समाप्त करने के लिए कानून पारित किए गए। ऐसा पहला कानून 1948 में मद्रास में बनाया गया था।
जमींदारी उन्मूलन अधिनियम के प्रावधान:
- ज़मींदारों के स्वामित्व और भू-राजस्व संबंधी अधिकार समाप्त कर दिए गए।
- (श्रेष्ठ) किरायेदारों को हस्तांतरित भूमि।
- राज्य सरकारों ने ज़मींदारों को मुआवज़ा दिया।
- सामान्य भूमि/संसाधनों (जो पहले जमींदारों के पास थे) का स्वामित्व ग्राम पंचायत को हस्तांतरित कर दिया गया।
- वह भूमि जो स्वयं ज़मींदार द्वारा खेती की जाती थी, इन अधिनियमों के दायरे से मुक्त थी। ज़मींदार को यह भूमि रखने की अनुमति थी।
- किसान को राज्य सरकार को भूमि राजस्व का भुगतान करने के लिए सीधे उत्तरदायी बनाया गया (क्योंकि जमींदार अब भूमि राजस्व पदानुक्रम में ‘बिचौलिया’ नहीं है)।

ज़मींदारी उन्मूलन की उपलब्धियाँ

बिचौलियों (ज़मींदारों) से 1,700 लाख हेक्टेयर भूमि अधिग्रहित की गई और इसके परिणामस्वरूप, लगभग दो करोड़ काश्तकारों का सरकार के साथ सीधा संबंध स्थापित हुआ।
लाखों किसान जो पहले कमजोर काश्तकार या स्वेच्छा से काश्तकार थे, वे श्रेष्ठ काश्तकार बन जाएं।
कई अनुपस्थित जमींदारों ने सीधे ‘व्यक्तिगत खेती’ शुरू कर दी, ताकि राज्य उनकी जमीन न छीन सके।
यह सम्पूर्ण प्रक्रिया चीन, रूस या क्यूबा के भूमि सुधारों के विपरीत लोकतांत्रिक ढांचे में हुई ।
ग्रामीण सत्ता संरचना में परिवर्तन : इससे ज़मींदारों को आर्थिक शोषण और दूसरों पर प्रभुत्व से मुक्त कर दिया गया। इस प्रकार, सत्ता ज़मींदारों से किसानों के हाथों में स्थानांतरित हो गई।
मध्यम वर्ग का उदय.

ज़मींदारी उन्मूलन की सीमाएँ:

कानून पारित होने के बाद, ज़मींदारों ने कानून के कार्यान्वयन पर रोक लगाने के लिए अदालतों का रुख किया, जिससे इन कानूनों की प्रभावशीलता बहुत कम हो गई ।
व्यक्तिगत खेती – कई राज्यों ने ज़मींदारों को अपनी ज़मीन का एक हिस्सा व्यक्तिगत खेती के लिए रखने की अनुमति दी, लेकिन परिभाषा की अस्पष्टता का दुरुपयोग किरायेदार किसानों को बेदखल करने और अधिकांश ज़मीन अपने पास रखने के लिए किया गया।
इस कानून में केवल जमींदारों को ही मध्यस्थ के रूप में मान्यता दी गई , इस प्रकार अन्य मध्यस्थों के एक वर्ग को छोड़ दिया गया।

किरायेदारी सुधार

पृष्ठभूमि:
- किरायेदार दो प्रकार के होते थे: अधिभोगी या स्थायी किरायेदार (वरिष्ठ किरायेदार जिन्हें उनकी इच्छा के विरुद्ध बेदखल नहीं किया जा सकता) और इच्छानुसार किरायेदार (निम्न किरायेदार जिन्हें आसानी से बेदखल किया जा सकता है)।
- उपरोक्त दो प्रकार के काश्तकारों के अलावा, बटाईदार और भूमिहीन मजदूर अन्य प्रकार के काश्तकार हैं जो मालिक और काश्तकारों (उच्च या निम्न) के लिए काम करते हैं।
- स्वेच्छाचारी किरायेदारों और बटाईदारों को उच्च स्तर का शोषण झेलना पड़ा (लगातार किराया वृद्धि, मामूली बहाने से बेदखली आदि के माध्यम से)।
- किरायेदारी कानून तीन रूप ले चुके हैं :

1. किराए का विनियमन:

यह इसलिए ज़रूरी है ताकि काश्तकारों द्वारा लगान की एक निश्चित और तर्कसंगत दर का भुगतान किया जा सके। ज़्यादातर राज्यों में सकल उपज के स्तर का 20 से 25 प्रतिशत उचित किराया तय किया गया था (पंजाब और हरियाणा जैसे कुछ राज्यों में सिंचाई सुविधाओं के आधार पर 40% तक किराया तय किया गया है)।
किरायेदारों की कमजोर स्थिति के कारण कानून का अधिक उल्लंघन देखा गया।

2. कार्यकाल की सुरक्षा:

भूमि की सुरक्षा का महत्व : भूमि की असुरक्षा के कारण कृषकों की ओर से भूमि की उत्पादकता में सुधार के लिए पहल (जैसे मृदा सुधार, कुआं या ट्यूबवेल खोदना और तटबंध का निर्माण आदि) में कमी आई।
राज्यों द्वारा कार्यकाल की सुरक्षा प्रदान करने के लिए तीन प्रकार के कानून बनाए गए:
- पहले प्रकार में , काश्तकारों को पूरी सुरक्षा दी जाती थी और मालिकों को निजी खेती का कोई अधिकार नहीं था। जैसे उत्तर प्रदेश, बंगाल, दिल्ली आदि।
- दूसरे प्रकार में, मालिकों को अपनी खेती के लिए सीमित क्षेत्र पर कब्ज़ा करने का अधिकार था, लेकिन काश्तकार के पास खेती के लिए न्यूनतम क्षेत्र होना चाहिए था। जैसे केरल, मध्य प्रदेश, गुजरात, महाराष्ट्र आदि।
- तीसरे प्रकार में, मालिक एक निश्चित क्षेत्र पर खेती फिर से शुरू कर सकते हैं, लेकिन किरायेदार खेती के लिए न्यूनतम क्षेत्र बनाए रखने के हकदार नहीं हैं । उदाहरण के लिए, जम्मू और कश्मीर में।

3. स्वामित्व अधिकार:

कई राज्य कानून किरायेदार को भूमि अधिग्रहण की अनुमति देते हैं, बशर्ते वह भूमि मालिक को वार्षिक किराये का 10/20/50 गुना भुगतान करे।
हालाँकि, वास्तविकता में, स्वामित्व अधिकार प्रदान करने के लिए कानून से अच्छे परिणाम नहीं मिल सके, क्योंकि कई काश्तकार भूस्वामियों से जमीन खरीदने में असमर्थ हैं और उनमें से कई ऐसा करने के लिए तैयार नहीं हैं।

किरायेदारी सुधारों की सीमाएँ:

कार्यान्वयन में देरी : कानून बनाने में अत्यधिक देरी के कारण, भूमि मालिकों ने कानून लागू होने से पहले ही संभावित लाभार्थियों (किराएदारों) को बेदखल कर दिया।
मौखिक समझौते और भूमिगत किरायेदारी : ज़्यादातर किरायेदारी समझौते मौखिक और अनौपचारिक होते थे, इसलिए किरायेदार अदालत में अपने अधिकारों का दावा करने के लिए कुछ भी साबित नहीं कर सकते थे। इन कानूनों ने किरायेदारी को भूमिगत बना दिया, यानी किरायेदारों को शोषण के प्रति ज़्यादा संवेदनशील बनाने के लिए उन्हें गुप्त रखा।
अंतर्निहित पितृसत्तात्मक समाज और सामाजिक पदानुक्रम के कारण महिलाओं, अनुसूचित जाति और अनुसूचित जनजाति को इन सुधारों से ज्यादा लाभ नहीं मिला ।
विभिन्न राज्यों में बनाए गए काश्तकारी कानूनों में “निजी खेती” का प्रावधान था, जिसके तहत ज़मींदार ज़मीन वापस ले सकते थे। इस तरह, ज़मींदार अपने परिवार के नाम ज़मीन का एक बड़ा हिस्सा रख पाते थे, जहाँ खेती भाड़े के कृषि श्रमिकों द्वारा की जाती थी, जिससे अनुपस्थित ज़मींदारी प्रथा फिर से शुरू हो गई।

भूमि सीमा कानून

उद्देश्य:

भूमि-स्वामित्व के स्वरूप में विद्यमान असमानताओं को कम करने तथा भूमिहीन कृषि श्रमिकों को वितरण हेतु कुछ भूमि उपलब्ध कराने के लिए , द्वितीय पंचवर्षीय योजना (1956-1961) में कृषि जोतों पर अधिकतम सीमा लगाने की सिफारिश की गई।
यह परिकल्पना की गई थी कि एक निश्चित सीमा से ऊपर की भूमि राज्य द्वारा अधिग्रहित की जाएगी और भूमिहीन श्रमिकों और छोटे किसानों के बीच पुनर्वितरित की जाएगी ताकि वे आर्थिक जोत बना सकें।
भारत में भूमि हदबंदी पर कानून दो चरणों में बनाया गया है :
- 1972 तक, भूमि मालिक को आवेदन की इकाई माना जाता था , इसलिए बड़े किसान अधिकतम सीमा पार करने से बचने के लिए अपनी जमीन बेटों, बेटियों, पत्नियों, रिश्तेदारों और कभी-कभी तो गैर-मौजूद/मृत परिवार के सदस्यों को भी हस्तांतरित कर देते थे।
- 1972 के बाद, परिवार को भूमि स्वामित्व का आधार माना गया । दूसरे चरण में भी अधिकतम सीमा को कम कर दिया गया है, जिसमें दो फसलों वाली सिंचित भूमि, एक फसल वाली सिंचित भूमि और शुष्क भूमि के बीच अंतर अलग-अलग है।

सीमाएँ:

सीलिंग कानून को लागू करने से पहले कई वर्षों तक सार्वजनिक बहस चली थी। इससे भूस्वामियों को भूमि अभिलेखों में हेराफेरी करने का मौका मिल गया , जिससे उनके रिश्तेदारों, दोस्तों, काल्पनिक ट्रस्टों आदि के बीच ज़मीन का फर्जी (बेनामी) और धोखाधड़ी से बंटवारा हो गया।
कानून में गन्ने के खेतों, बागों, चरागाह भूमि आदि के लिए कई छूटें प्रदान की गईं । इन छूटों का इस्तेमाल निहित स्वार्थों के लिए किया गया।
सर्वोच्च न्यायालय ने फैसला दिया कि मुआवजा बाजार दर पर दिया जाना चाहिए, इसलिए व्यय अधिक होगा।
कानून के तहत परिवार की परिभाषा के कारण अब भी बड़ी मात्रा में भूमि जोत एकत्र करना संभव हो गया है, क्योंकि कई राज्य परिवार में पांच सदस्यों से अधिक होने पर अतिरिक्त सीमा प्रदान करते हैं।
उस युग के दौरान, 70% से अधिक भूमि जोत 5 एकड़ से कम थी, फिर भी अधिकतम सीमा बहुत अधिक तय की गई थी, उदाहरण के लिए आंध्र प्रदेश में भूमि की अधिकतम सीमा 312 एकड़ तक थी (गुणवत्ता के आधार पर)।

भूमि जोतों का समेकन

खंडित एवं उपविभाजित भूमि-जोतों के साथ-साथ छोटे आकार की जोतों ने भारतीय कृषि को अलाभकारी बना दिया है।
इसलिए भारतीय कृषि की दक्षता और उत्पादकता बढ़ाने के लिए इन भूमियों का समेकन आवश्यक है।
2001 तक, कुल कृषि योग्य भूमि का लगभग केवल एक-तिहाई ही समेकित किया जा सका है (मुख्यतः हरित क्रांति के क्षेत्र में सफलता मिली है)। इस प्रकार, इस संबंध में सफलता की कहानी निराशाजनक है।
भूमि सुधारों के इस पहलू की धीमी प्रगति का एक कारण छोटे किसानों का यह डर है कि चकबंदी बड़े किसानों के पक्ष में है। यही कारण है कि चकबंदी से काश्तकारों के ज़मीन से बेदखल होने का ख़तरा सबसे ज़्यादा है।